У.бр.123/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 22 мај 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за работното време на мобилните работници во патниот сообраќај и уредите за запишување во патниот сообраќај за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.90/2020 ).

2.Светскиот македонски конгрес, претставуван од Тодор Петров од Скопје, до Уставниот на Република Северна Македонија достави иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот: „Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“

Исто така, подносителот наведува дека не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.

Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.

Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службена должност согласност на уредбите со законска сила коишто за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.

Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.

Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“

За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.

Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.

Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!

Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.

Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.

3.Судот на седницата утврди дека врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Влада на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10. 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 3 април 2020 година, донела

У Р Е Д Б А

СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА РАБОТНОТО ВРЕМЕ НА МОБИЛНИТЕ РАБОТНИЦИ ВО ПАТНИОТ СООБРАЌАЈ И УРЕДИТЕ ЗА ЗАПИШУВАЊЕ ВО ПАТНИОТ СООБРАЌАЈ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА

Член 1

Законот за работното време на мобилните работници во патниот сообраќај и уредите за запишување во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр. 140/18), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.

За дневното и неделното време на управување со возило, вкупното време на управување со возило во текот на кои било две последователни недели, паузите, дневниот и неделниот одмор, за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.

Член 2

Дневното време на управување со возило, за време на траење на вонредната состојба трае 11 часа.
Неделното време на управување со возило, за време на траење на вонредната состојба трае 60 часа.
Вкупното време на управување со возило во текот на кои било две последователни недели, за време на траење на вонредната состојба трае 100 часа.
За време на траење на вонредната состојба по пет и пол часа управување со возилото, возачот е должен да направи пауза од најмалку 45 минути.
Редовниот дневен одмор, за време на траење на вонредната состојба трае 9 часа.
Неделниот одмор за време на траење на вонредната состојба започнува најдоцна по истек на десет 24 часовни периоди од крајот на претходниот неделен одмор.

Член 3

Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија„.

4. Со Законот за работното време на мобилните работници во патниот сообраќај и уредите за запишување во патниот сообраќај („Службен весник на Република Македонија“ бр.140/2018), се уредува: работното време, одмор од работно време, времето на управување со моторно возило, задолжителни одмори и пауза, период на достапност, друга работа на мобилните работници кои вршат превоз на патници или стока во патниот сообраќај; начинот, условите и постапката за добивање на овластување за работилница и уредите за записи во патниот сообраќај-тахографи, односно граничник на брзина, одобрен тип и начин на користење на тахографите; начинот, условите и постапките за избор и овластување на издавач на тахографска картица; задолжителни евиденции и надзор над спроведување на овој закон (член 1 ).

Целта на овој закон е да се воспостават минимални услови во врска со организирањето на работното време на мобилните работници, да се подобри безбедноста, заштитата и здравјето на лицата што вршат мобилни дејности во патниот сообраќај, подигање на нивото на безбедност во патниот сообраќај, усогласување на условите за конкурентност како и обезбедување на зајакната контрола во патниот сообраќај (член 2).

Според член 13 од Законот, во делот „Време на управување со возило“ е предвидено дека:

(1) Дневното време на управување со возило не смее да биде подолго од девет часа. По исклучок, дневното време на управување со возило може да биде продолжено на најмногу десет часа, но не повеќе од двапати неделно.
(2) Неделното време на управување со возило не смее да биде подолго од 56 часа и не смее да го надмине максималното неделно работно време.
(3) Вкупното време на управување со возило во текот на кои било две последователни недели не смее да биде подолго од 90 часа.
(4) Дневното и неделното време на управување со возилото ги вклучува сите периоди на возење во и надвор од територијата на Република Македонија.
(5) Возачот е должен да евидентира податоци за друга работа во согласност со одредбите на членот 5 точка 19 од овој закон, како и времето поминато во управувањето со возилото кое се користи за превоз, а врз кое не се применува овој закон.
(6) Возачот е должен да го евидентира периодот на достапност согласно со одредбите на членот 5 точка 18 потточка а) од овој закон од последниот дневен или неделен период за одмор.
(7) Евиденцијата од ставовите (5) и (6) се внесува рачно на задната страна од тахографската лента или на лента за испис, односно преку тастерот за рачно внесување на податоци во дигиталниот тахограф ако постои таква можност или на Посебен лист за рачна евиденција.
(8) Времето на управување со возило кое не спаѓа во областа на примена на овој закон се евидентира како друга работа.
(9) Кога возачот управува возило што е опремено со аналоген тахограф, по барање на органите на надзор, мора за тековниот ден и претходните 28 дена да покаже: тахографска лента и/или рачно извршена евиденција на посебен лист за евиденција и/или исписи од тахограф и картичка на возачот доколку ја употребувал во периодот на надзор и/или потврда за активност на возач доколку не управувал со возило за одреден период.
(10) Кога возачот управува возило што е опремено со дигитален тахограф, на барање на органите на надзор, мора да ја покаже својата картичка за возач и/или рачно извршена евиденција на посебен лист за рачна евиденција и/или на лента за исписи за тековниот ден и претходните 28 дена и/или тахографска лента ако управувал друго возило кое било опремено со аналоген тахограф и/или потврда за активност на возач доколку не управувал со возило за одреден период.
(11) По исклучок од ставовите (9) и (10) на овој член, возач кој за првпат управува возило или подолг период не бил вработен како мобилен работник, за периодот за кој нема доказ за управување со возило задолжително носи образец за одјава од работен однос – М2 или друг соодветен документ за одјава од предходен работодавач, договор за вработување, односно образец за пријава во работен однос – М1 или друг соодветен документ за вработување кај превозникот, друг вид документи за оправдување кои треба да се преведат на англиски јазик и бидат заверен од овластен преведувач доколку возачот врши меѓународен превоз на стока или патници.
(12) Формата, содржината и начинот на пополнување на потврда за активност на возач и посебен лист за рачна евиденција ги пропишува министерот за транспорт и врски.

Според член 14 во делот „Пауза“ од Законот е предвидено дека:
(1) По периодот на управување со возило од четири и пол часа, возачот е должен да го прекине управувањето со возилото и да направи пауза од најмалку 45 минути, освен ако не започне со користење на дневен или неделен одмор.
(2) По исклучок од ставот (1) на овој член возач на возило за превоз на патници кој сам управува со возилото за период на управување од 00:00 часот до 07:00 часот може непрекинато да управува со возилото три часа пред да направи пауза.
(3) Паузата од ставот (1) на овој член може да се замени така што со првиот прекин на управување со возилото се користи пауза од најмалку 15 минути, при што следува друг прекин на управување со возило со пауза од најмалку 30 минути од кои секој е распореден во текот на период од управување со возилото од ставот (1) на овој член.
(4) Периодот на достапност и времето кое не е користено за возење поминато во возило во движење, во фери брод или воз нема да се смета за „друга работа“ како што е дефинирано во членот 5 точка 19 од овој закон и може да се смета како пауза.
(5) Паузите од ставовите (1), (2), (3) и (4) на овој член може да се сметаат за одмор од работно време од членот 7 од овој закон.

Според член 15 од Законот,во делот дневен и неделен одмор е предвидено дека:

(1) Возачот мора да има дневен и неделен одмор. (2) Во периодот на секои 24 часа, по дневниот или неделниот одмор, возачите мора да имаат нов дневен одмор. Ако дневниот одмор во рамките од 24 часа трае најмалку девет часа, но помалку од 11 часа се смета за скратен дневен одмор.
(3) Времето кое се однесува на дневниот период за одмор може да се продолжи и во тој случај се смета дека е направен редовен неделен одмор или скратен неделен одмор.
(4) Возачот може да има најмногу три скратени дневни одмори меѓу кои било два неделни одмори.
(5) По исклучок на одредбите од ставот (2) на овој член, во период од 30 часа од завршувањето на дневниот или неделниот одмор, возачот кој е дел од повеќечлен екипаж мора да користи нов дневен одмор во траење од најмалку девет часа.
(6) Во кои било две последователни недели, возачот мора да користи најмалку: – два редовни неделни одмори или – еден редовен и еден скратен неделен одмор од најмалку 24 часа.
(7) По исклучок од ставот (6) на овој член, возач кој врши меѓународен слободен превоз на патници, може да го одложи користењето на неделниот одмор за 24 последователни часа од завршување на претходниот редовен неделен одмор, со исполнување на следниве услови: а) превозот траел најмалку 24 последователни часа во трета земја различна од таа во која превозот е започнат и б) возачот потоа да искористи: – или два редовни неделни одмори или – еден редовен неделен одмор и еден скратен неделен одмор од најмалку 24 часа. Меѓутоа редуцирањето ќе биде компензирано со еднаков број на одмор земен задолжително пред завршувањето на третата недела по крајот на периодот на исклучок; – возилото да има вграден дигитален тахограф; – во временскиот период од 22:00 и 6:00 часот, со возилото да управува повеќечлен екипаж или периодот на управување со возилото од членот 10 од овој закон без пауза да нетрае повеќе од три часа.
(8) Неискористениот дел од неделниот одмор возачот е должен да го искористи најдоцна до крајот на третата недела од неделата кога го користел скратениот неделен одмор.
(9) Неделниот одмор започнува најдоцна по истек на шест 24 часовни периоди од крајот на претходниот неделен одмор.
(10) Секој одмор кој се користи како неискористен дел од неделниот одмор мора да се приклучи во некој друг период за одмор од најмалку девет часа.
(11) Дневниот и скратениот неделен одмор возачите можат да го поминат во возилото надвор од седиштето на правното лице, доколку возилото е опремено со кревет и доколку возилото е во мирување.
(12) Доколку неделниот одмор зафаќа две недели, истиот може да се засмета само на една од тие две недели.
(13) Доколку превозот се врши исклучиво на територијата на Република Македонија, дневниот одмор трае најмалку 12 часа непрекинато.
(14) По исклучок од ставовите (2), (3), (4) и (5) на овој член, доколку возачот го придружува возилото кое се превезува со траект или воз, а користи дневен одмор, тој одмор може да се прекине најмногу двапати со други активности, со вкупно траење од најмногу еден час. За време на редовниот дневен одмор возачот мора да има пристап до креветот во возилото и/или да има обезбедена кабина за одмор.

5.Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)

Со членовите 125 и 126 од Уставот се уредува прашањето поврзано со вонредна состојба.

Според член 125 од Уставот, вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.

Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.

Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.

Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.

Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.

Тоа значи дека Уставот определува дека во услови на вонредна состојба, Владата, со донесувањето на уредби со законска сила, ги презема легислативните надлежности на Собранието.

Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања кои воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин којшто не дозволува ефикасно преземање мерки кои ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините коишто довеле до вонредната состојба но и последиците од истата и враќање во редовниот уставно правен поредок.

Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот кој ги донесува, но се еднакви со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби што ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, кои имаат карактер на подзаконски акти кои се носат во функација на извршување на законите.

Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.

Согласно Европската конвенција за заштита на човековите права во случај на војна или некоја друга општа опасност која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки кои отстапуваат од обврските предвидени со оваа конвенција, и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијатави под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право (член 15 став 1). Дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени (член 18).

6. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.

На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020).

На 16 мај 2020 година , претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.127/2020).Според оваа одлука се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 14 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID -19.

7. Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, на 3 април 2020 година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за работното време на мобилните работници во патниот сообраќај и уредите за запишување во патниот сообраќај за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.90/2020 ).

8. Оттука, Судот смета дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуката на претседателот со која е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила со кои може да запре од извршување одредени закони на одредено време, може да одредува нови рокови, може да ограничува и менува постојни и да носи нови законски решенија.

9. Со конкретната уредба, Владата дополнително уредила одредени прашања во врска со дневното и неделното работното време, како и користењето на дневниот и неделниот одмор на мобилните работници во патниот сообраќај.

Неспорно е дека оваа мерка е предизвикана од причините за прогласување на вонредната состојба – епидемија од Ковид -19 и мерките коишто се преземаат за надминување на истите и дека го опфаќа периодот на вонредната состојба.

Поради тоа, ваквата мерка има легитимна цел, општествена оправданост, разумна е и пропорционална на целта што се сака да се постигне, поради што Судот оцени дека нема основи за сомневање во нејзината уставност.

10. Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд да прифати барањето во иницијативата, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.

11. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

12. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева, Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.123/2020
22 мај 2020 г.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати