Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 27 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за градење за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-2764/1 од 2 април 2020 година, („Службен весник на Република Северна Македонија” број 89/2020).
2. Светскиот македонски конгрес од Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на актот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата поднесена од Светскиот македонски конгрес од Скопје, оспорената уредба, не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во иницијативата се цитирани сите наведени одредби од Уставот за да потоа подносителот на иницијативата наведе одредени причини, односно дека овластувањата на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на вонредната состојба. И покрај фактот што парламентот бил распуштен, подносителот на иницијативата смета дека во смисла на член 63 став 4 од Уставот мандатот на пратениците во Собранието се продолжува во случај на вонредна состојба. Имено, со распуштање на Собранието не престанувал мандатот на пратениците, освен во случаите утврдени со Уставот – член 65 став 3. Според член 66 став 1 од Уставот, Собранието е во постојано заседание дури и кога е распуштено ако има потреба треба да се свика и да заседава.
Според наводите во иницијативата сите уредби коишто ги донела Владата биле типизирани номотехнички и Република Северна Македонија била речиси единствена земја во Европа и во светот без законодавен дом за време на вонредната состојба поради пандемијата со коронавирусот, без надзор и контрола врз работата на Владата што било системска деформација. Исто така, во иницијативата се наведува дека сите донесени уредби со законска сила претставувале изменување и дополнување на законите што било надлежност без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието утврдена во член 126 став 2 од Уставот. Во иницијативата се бара да бидат поништени сите донесени уредби со законска сила поради штетните последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
Поради вонредната состојба парламентарните избори не се одржаа на 12 април 2020 година, односно се одложија, поради што Собранието било надлежно да одржи седница и со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број на пратеници требало да донесе одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба со важност од најмногу 30 дена.
Во член 125 став 4 од Уставот се предвидени условите кога претседателот на Републиката донесува одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба. Уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба важат се додека трае вонредната состојба и истите немаат важност по завршувањето на вонредната состојба.
Според подносителот на иницијативата сите донесени уредби со законска сила од страна на Владата за време на вонредната состојба поради пандемијата со коронавирусот, претставувале изменување и дополнување на законите што е надлежност на Собранието. Владата без закон за вонредна состојба и Закон за заштита од заразни болести и без одлука на Собранието нема овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба.
Поради наведените причини се предлага оспорената уредба да се доведе под сомнение по однос на одредбите од Уставот наведени погоре во иницијативата како и да се донесе времена мерка во смисла на членот 27 од Деловникот на Уставниот суд.
3. Судот на седницата утврди дека оспорениот акт е со следнава содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 2 април 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ГРАДЕЊЕ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр.130/09, 124/10, 18/11, 36/11, 54/11, 13/12, 144/12, 25/13, 79/13, 137/13, 163/13, 27/14, 28/14, 42/14, 115/14, 149/14, 187/14, 44/15, 129/15, 217/15, 226/15, 30/16, 31/16, 71/16, 132/16, 35/18, 64/18, 168/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.244/19) ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За рокот на важење на лиценца за проектирање на градби од прва и втора категорија, лиценца за ревизија на проектна документација за градби од прва и втора категорија, лиценца за изведувач на градби од прва и втора категорија, лиценца за надзор над изградба на градби од прва и втора категорија, лиценца за управител на градба, лиценца за управител на одржување на објекти од прва и втора категорија, овластување за изработка на проектна документација за градби од прва и втора категорија, овластување за ревизија на проектна документација за градби од прва и втора категорија, овластување за инженер за изведба на градби од прва и втора категорија, овластување за надзорен инженер за градби од прва и втора категорија, чиј рок на важење е истечен за време на вонредната состојба, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Важноста на лиценца за проектирање на градби од прва и втора категорија, лиценца за ревизија на проектна документација за градби од прва и втора категорија, лиценца за изведувач на градби од прва и втора категорија, лиценца за надзор над изградба на градби од прва и втора категорија, лиценца за управител на градба, лиценца за управител на одржување на објекти од прва и втора категорија, овластување за изработка на проектна документација за градби од прва и втора категорија, овластување за ревизија на проектна документација за градби од прва и втора категорија, овластување за инженер за изведба на градби од прва и втора категорија, овластување за надзорен инженер за градби од прва и втора категорија, чиј рок на важење е истечен, се продолжува за време на траењето на вонредната состојба, како и 60 дена од денот на престанок на вонредната состојба.
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2764/1 Претседател на Владата
2 април 2020 година на Република Северна Македонија,
СКОПЈЕ Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.
Според член 68 став 1 алинеи 2 и 3 од Уставот на Република Северна Македонија, Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите и ги утврдува јавните давачки.
Според членот 125 од Уставот, вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието штом тоа ќе е во можност да се состане.
Во членот 126 од Уставот е предвидено дека при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со законот донесува уредби со законска сила.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршување на воената или вонредната состојба за што одлучува Собранието.
Со Законот за градење во членот 1 се предвидува дека со овој закон се уредува градењето, основните барања за градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, како и други прашања од значење за градењето.
Меѓународната и регионалната правна рамка со која се уредуваат прашањата поврзани со вонредна состојба се содржани во членот 4 и членот 15 на Европската конвенција за човекови права. Во овие меѓународни инструменти утврдени се општо прифатени начела релевантни за вонредна состојба, кои државите треба да ги почитуваат; привременост: ова се однесува на вонредната природа на прогласувањето вонредна состојба; исклучителна закана: кризата мора да претставува стварна, моментална или најмалку непосредна опасност за заедницатa; објавување: вонредната состојба мора официјално да се прогласи и јавно да се соопшти; неопходно е да ги информира граѓаните за законската состојба и ја намалува можноста од de facto вонредна состојба, т.е. ситуација поради која државата ги ограничува човековите права без официјално да прогласи вонредна состојба; соопштение: другите држави и соодветните тела коишто го набљудуваат меѓународниот договор мора да се известат за преземените мерки; на пример, доколку државата сака да ги дерогира своите обврски според ЕКЧП или МПГПП тогаш таа мора да го информира генералниот секретар на Советот на Европа или генералниот секретар на ОН за своето дерогирање, мерките што ги презела и причините за тоа, како и за престанокот на дерогирањето; пропорционалност: мерките преземени да се спречи кризата мора да се пропорционални на тежината на ситуацијата на опасност. Ова се однесува на областа на применувањето, нивната материјална содржина и нивното времетраење; законитост: човековите права и основните слободи за време на вонредна состојба мора да ги почитуваат ограничувањата пропишани во соодветните инструменти на меѓународното и националното право; вонредна состојба не значи привремено укинување на владеењето на правото, ниту пак ги овластува оние кои се на власт да не го почитуваат начелото на законитост, на кое се обврзани во секое време; права коишто не можат да бидат ограничени: ова се однесува на основните права за кои нема дерогирање дури и за време на вонредна состојба.
Во суштина вонредната состојба претставува состојба во која поради настанување на големи природни непогоди или епидемии, со цел справување со причините и/или последиците, се нарушува воспоставениот ред, и во такви околности мерките коишто се преземаат од владите во вонредна состојба мора да бидат пропорционални, дизајнирани и насочени кон справување со причинителот на состојбата и последиците од истата, да презема мерки коишто се во суштинска врска со причинителот и последиците, со времен карактер и лимитиран интензитет, при што има уставни овластувања за ограничување на човековите права за таа цел (освен оние кои не можат да бидат ограничени ни во вонредна состојба), сѐ со цел (брзо, во временска смисла) да го повратат уставниот поредок со кој човековите права повторно ќе можат целосно да бидат обезбедени. Вонредната состојба е уставна материја, и во време на вонредна состојба Владата мора да ги почитува темелните вредности на уставниот поредок особено владеењето на правото.
Согласно членот 10 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19) за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Според член 35 став 1 од Законот за Владата, за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Согласно член 36 став 1 од истиот закон се предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието.
Уредбите со законска сила се правни прописи акти што ги носи орган којшто во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), а правниот основ за нивното донесување го пропишува Уставот единствено во ситуација на прогласена вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба, но и последиците од истата. Сето ова има времен карактер, како што е овластувањето на Владата за носење уредби со законска сила коешто се ограничува со времетраењето на вонредната состојба и истите подлежат на уставно-судска контрола и во времетраење на вонредната состојба.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но, ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминaторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Имајќи го во предвид наведеното, Судот оцени дека Уставниот суд е надлежен да ја цени уставноста на Уредбата со законска сила од аспект на членот 126 (дали пропорционално и разумно уредува и нормира мерки со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или го повредува членот 126 во неговата суштина), од аспект на членот 54 (дали има дискриминација по наведените основи) дали се повредува право коешто не може да биде дерогирано ни во вонредна ни во воена состојба и меѓународно признатите права коишто не можат да бидат дерогирани.
Уредбата, како мерка што има посреден ефект во справувањето со последиците од епидемијата, не излегува надвор од овластувањето коешто согласно Уставот го има Владата во вонредна состојба согласно членот 125 и членот 126 од Уставот, мерката којашто е уредена со предметната уредба има легитимна цел и општествена оправданост, мерката е разумна и пропорционална во светло на целта којашто се сака да се постигне, односно уредување на процесот на градење за време на вонредна состојба и 60 дена по истекот, со цел да се овозможи во тој период да се спроведе постапката за продолжување на лиценците за градење.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.114/2020
27 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Саи Мурати