Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 28 алинеја 1 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија‟ број 70/1992) и („Службен весник на Република Северна Македонија‟ број 202/2019) на седницата одржана на 23 септември 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 1, членот 2 и членот 4 од Уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.88/2020) и член 1 и членот 3 од Уредбата со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба бр.44-3203/1 од 16 април 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.103/2020) и
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 3 од Уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.88/2020) и член 2 од Уредба со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба бр.44-3203/1 од 16 април 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.103/2020).
3. Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на уредбите со законска сила означени во точката 1 на ова решение.
Подносителот на иницијативата ги оспорил уредбите за коишто сметал дека не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија кои се однесуваат на владеењето на правото, поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право, како дел од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Оспорените уредби не биле во согласност ниту со членот 51 од Уставот, каде е определено дека законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Понатаму, уредбите не биле во согласност со уставната определба дека Собранието на Република Северна Македонија го донесува и изменува Уставот и донесува закони и дава автентично толкување на законите согласно член 68 став 1 алинеи 1 и 2 од Уставот.
Исто така, уредбите не биле во согласност ниту со член 125 ставови 2 и 3 од Уставот, каде е определено дека постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници, додека пак одлуката со која се утврдува постоење на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Понатаму во иницијативата се цитира и уставната определба од член 126 став 2 од Уставот, каде е утврдено дека овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредна состојба, за што одлучува Собранието.
Подносителот во иницијативата наведува дека досега од страна на Собранието на Република Северна Македонија немало донесено Закон за вонредна состојба и дека не постоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето: Владата да донесуав уредби со законска сила додека трае вонредната состојба, а Собранието морало да донесе таква одлука, иако распуштено, бидејќи мандатот на пратениците во Собранието не престанувал да важи со распуштањето туку тој траел до изборот на новите пратеници во Собранието.
Имено, одлука за постоење на вонредна состојба донесувал претседателот на Републиката и му ја поднесувал на Собранието на потврдување штом тоа ќе било во можност да се состане. Претседателот можел таквата одлука да ја повторува неограничен број пати во период од 30 дена, онолку колку што ќе побарала Владата.
Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието, бидејќи Собранието вршело политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што биле одговорни пред Собранието.
Притоа, ако Владата имала намера мерките за санирање на вонредната состојба да продолжат и по завршувањето на вонредната состојба, тоа требало да го направи со предлог закони за изменување и дополнување на соодветните закони што подлежеле на собраниска процедура за нивно донесување или недонесување. Уредбите коишто Владата ги донесувала за време на вонредна состојба не важеле по завршувањето на вонредната состојба.
Владата на Република Северна Македонија можела со примената на Законот за управување со кризи како и со Законот за заштита од заразни болести да донесе голем дел од мерките преземени со уредбите со законска сила.
Имено, без Закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието, во согласност со член 126 став 2 од Уставот, Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната сотојба.
Врз основа на наведеното, се бара поништување на оспорените уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба поради пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, а до донесувањето на конечна одлука да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствата што се преземале врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба.
4. Судот на седницата утврди дека со оспорените уредби е предвидено дека:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 2 април 2020 година, донесе
УРЕДБА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЗАШТИТА НА ДЕЦАТА ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРEДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/13, 12/14, 44/14, 144/14, 10/15, 25/15, 150/15, 192/15, 27/16, 163/17, 21/18, 198/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/19, 146/19 и 275/19), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За продолжување на роковите утврдени во Законот за заштита на децата за поднесување на барање за остварување на правото на еднократна парична помош за новороденче, барање за остварување/продолжување на правото на родителски додаток за дете (трето дете), за поднесување на барање за продолжување на правото на родителски додаток за дете (четврто дете), како и за проверката на исполнетост на условот за присуство на најмалку 85% од вкупниот број на реализирани наставни часови за секој од мерните периоди заради исплата на додатокот за образование за третиот и четвртиот мерен период за учебната 2019/2020 година, за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Роковите кои согласно Законот за заштита на децата се определени за поднесување на барање за остварување на правото на еднократна парична помош за новороденче, барање за остварување/продолжување на правото на родителски додаток за дете (трето дете), како и за барање за продолжување на правото на родителски додаток за дете (четврто дете), престануваат да течат за време на траење на вонредната состојба и се продолжуваат за три месеци од денот на истекот на траењето на вонредната состојба.
Член 3
Проверката на исполнетост на условот за присуство на најмалку 85% од вкупниот број на реализирани наставни часови за секој од мерните периоди, заради исплата на додатокот за образование за третиот и четвртиот мерен период за учебната 2019/2020 година, нема да се врши до крајот на наставната година.
Член 4
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр.44-2724/1 Претседател на Владата
2 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 16 април 2020 година донесе
УРЕДБА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ИЗМЕНУВАЊЕ И ДОПОЛНУВАЊЕ НА УРЕДБАТА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЗАШТИТА НА ДЕЦАТА ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРEДНА СОСТОЈБА
Член 1
Во Уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.88/20), во член 1 во ставот 2 зборовите „како и“ се бришат, а по зборовите „учебната 2019/2020 година,“ се додаваат зборовите „како и за остварување на правото на посебен додаток, врз основа на издадените наоди, оцени и мислења од соодветен стручен орган, во кои е препорачан контролен преглед, односно повторен преглед – контрола или рекатегоризација“.
Член 2
По членот 3, се додава нов член 3-а , кој гласи:
„Член 3-а
Правото на посебен додаток, остварено врз основа на издадените наоди, оцени и мислења од соодветен стручен орган, во кои е препорачан контролен преглед, односно повторен преглед – контрола или рекатегоризација, во периодот на траење на вонредната состојба, се продолжува за време на траење на вонредната состојба, како и два месеци од денот на престанокот на траењето на вонредната состојба.“
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр.44-3203/1 Заменик на претседателот
16 април 2020 година на Владата на Република Северна Македонија,
Скопје м-р Радмила Шекеринска-Јанковска, с.р.
5. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Со членовите 125 и 126 од Уставот се уредува прашањето поврзано со вонредна состојба.
Согласно членот 125 од Уставот, вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Имено, доколку Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане“.
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Имено, тоа значи дека Уставот определува дека во услови на вонредна состојба, Владата, со донесувањето на уредби со законска сила, ги презема легислативните надлежности на Собранието.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања коишто воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин којшто не дозволува ефикасно преземање мерки коишто ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините коишто довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно-правен поредок.
Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот којшто ги донесува, но се еднакви со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби што ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, коишто имаат карактер на подзаконски акти коишто се носат во функција на извршување на законите.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но, ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Притоа, согласно Европската конвенција за заштита на човековите права во случај на војна или некоја друга општа опасност која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки коишто отстапуваат од обврските предвидени со оваа конвенција, и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијата под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право (член 15 став 1). Дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени (член 18).
Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 16 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2020).
На 16 мај 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.127/2020). Според оваа одлука се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 14 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID -19.
На 30 мај 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 14 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.142/2020).
На 15 јуни 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 8 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.159/2020).
Имено, во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, на 2 април 2020 година, донесе Уредба со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.88/2020), додека пак на 16 април 2020 година, донесе Уредба со законска сила за изменување и дополнување на уредбата со законска сила за примена на Законот за заштита на децата за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.103/2020).
Оттука, сметаме дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата дека предметните уредби со законска сила се донесени без постоење на закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуката на претседателот со која е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила со кои може да запре од извршување одредени закони на одредено време, може да одредува нови рокови, може да ограничува и менува постојни и да носи нови законски решенија.
Од содржината на актите произлегува дека за време на вонредната состојба се продолжуваат роковите за: поднесување на барање за остварување на правото на еднократна парична помош за новороденче; барање за продолжување на правото на родителски додаток за трето и четврто дете; за проверката на исполнетост на условот за присуство на најмалку 85% од вкупниот број на реализирани наставни часови за секој од мерните периоди заради исплата на додатокот за образование за третиот и четвртиот мерен период за учебната 2019/2020 година како и за остварување на правото на посебен додаток, врз основа на издадените наоди, оцени и мислења од соодветен стручен орган, во кои е препорачан контролен преглед, односно повторен преглед–контрола или рекатегоризација.
Во членот 2 од Уредбата е утврдено дека, роковите за поднесување на барање за остварување на правото на еднократна парична помош за новороденче, барање за продолжување или остварување на правото на родителски додаток за трето и четврто дете, престануваат да течат за време на траење на вонредната состојба и се продолжуваат за три месеци од денот на истекот на траењето на вонредната состојба, односно до 23 септември 2020 година.
Неспорно е дека оваа мерка е предизвикана од причините за прогласување на вонредната состојба – епидемија од COVID -19 и мерките коишто се преземаат за надминување на истите.
Поради тоа, ваквата мерка има легитимна цел, општествена оправданост, разумна е и пропорционална на целта што се сака да се постигне, поради што сметаме дека нема основи за сомневање во нејзината уставност.
Оттука, за оспорената Уредба и нејзината измена и дополнување, (освен член 3 од основниот текст и член 3-а од измената и дополнувањето) не може основано да се постави прашањето за несогласност со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот во иницијативата.
2. Согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Во членот 3 од основниот текст на Уредбата е утврдено дека проверката на исполнетост на условот за присуство на најмалку 85% од вкупниот број на реализирани наставни часови за секој од мерните периоди, заради исплата на додатокот за образование за третиот и четвртиот мерен период за учебната 2019/2020 година, нема да се врши до крајот на наставната година. Како се утврдува исполнетост на овој услов е определено во член 39-ѓ од Законот, а во членот 39-е е утврден начинот на исплатата. Имајќи предвид дека учебната 2019/2020, според актите на Министерството за образование и наука истекува на 31.08.2020 година произлегува дека оваа одредба се исцрпела во примената на наведениот датум. Оттаму за истата се исполнети условите за отфрлање согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот.
Со членот 2 од измената и дополнувањето на Уредбата се додава нов член 3-а во кој е определено дека правото на посебен додаток, остварено врз основа на издадените наоди, оцени и мислења од соодветен стручен орган, во кои е препорачан контролен преглед, односно повторен преглед – контрола или рекатегоризација, во периодот на траење на вонредната состојба, се продолжува за време на траење на вонредната состојба, како и два месеци од денот на престанокот на траењето на вонредната состојба.
Имајќи предвид дека претседателот на Република Северна Македонија на 15 јуни 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 159/2020), донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба бр.08-777/3 за период од 8 дена, Судот оцени дека периодот од два месеци од цитираниот член 3-а истекол на 23 август 2020 година сметано од престанокот на вонредната состојба (23 јуни 2020). Оттаму и оваа одредба е исцрпена во примената па се исполнети условите за отфрлање согласно член 28 алинеја 3 од Деловникот.
6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.108/2020
23 септември 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати