Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 31 јануари 2018 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА членот 106 од Одлуката за комунален ред на Општина Битола, бр.07-31/15 од 29.11.2012 година („Службен гласник на Општина Битола“ бр.14 од 3 декември 2012 година), донесена од Советот на Општина Битола.
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.
3. Уставниот суд на Република Македонија со Решение У.бр.107/2017 од 13 декември 2017 година поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 106 од Одлуката за комунален ред на Општина Битола („Службен гласник на Општина Битола“ бр.14 од 3 декември 2012 година), затоа што основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и со закон.
4. Судот на седницата утврди дека во членот 106 од Одлуката е предвидено:
„Во градежниот опфат на град Битола во кругот на едно домаќинство може да се чуваат до две кучиња под услов истите да бидат регистрирани во надлежната ветеринарна институција и редовно вакцинирани.
Сопствениците на кучиња се должни своите кучиња да ги држат во сопствените дворни места.
Кучето може да се изведе надвор од дворното место само со кошница на устата и врзано со каиш.
Сопственикот на кучињата е должен сместувањето и чувањето на кучињата да го уреди на начин што нема да пречи на мирот и спокојството на соседите.
Не е дозволено чување на кучиња кои постојано лаат и завиваат.
Не е дозволено чување на кучиња во згради и во нивните дворови, освен чување на кучиња со педигре за кои сопственикот има прибавено писмено одобрение од управителот или претседателот на куќниот совет на објектот за колективно домување.
Фармите можат да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот.“
5. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и локалната самоуправа, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според Амандман XVII на Уставот,со кој со точка 1 на овој амандман се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Според член 20 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Според член 21 став 2 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.
Листата на надлежности на општината е утврдена во член 22 став 1, при што во точката 5, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.
Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комунални дејности („Службен весник на Република Македонија“ 95/2012, 163/2013 , 42/2014, 44/2015, 47/2015 и 31/2016).
Во членот 1 од Законот за комунални дејности е определено дека, со овој закон се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.
Заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, според членот 12 став 2 од наведениот закон.
Според членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот, со одлуката од ставот 2 на овој член ,меѓу другото, особено се пропишуваат услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места.
Од анализата на цитираните одредби произлегува дека законодавецот им пренел на единиците на локалната самоуправа овластувања од областа на спроведувањето на комуналните дејности, меѓу кои и да пропишат посебни услови за чување на домашните миленици во дворните места на колективните и индивидуалните станбени објекти во населените места. Законот за локалната самоуправа (член 21 став 2 и член 22 став 1) определува дека општините самостојно врз основа на стандарди и постапки утврдени во закон и во рамките на закон ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со Законот за локалната самоуправа или друг закон.
Тргнувајќи од анализата на оспорената одредба од Одлуката произлегува дека Советот на Општина Битола при пропишувањето на посебните услови не се задржал на рамката дадена во членот 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности (пропишување на посебните услови за чување на домашните миленици во дворните места), туку отишол и понатаму. Во ставот 1 од членот 106 од Одлуката ограничен е бројот на домашните миленици-кучиња до две во едно домаќинство, што значи пропишување на услови кои се однесуваат на чување на кучињата во едно домаќинство, а не прашањето исклучиво во однос на дворните места за што бил даден законски основ. За ваквото пропишување кое се однесува на „домаќинство„ , според наша оцена, нема овластување ниту во наведениот, ниту во било кој друг закон во Република Македонија, кој го уредува прашањето по однос на третманот и бројот на домашни миленици-кучиња кои можат да бидат чувани во едно домаќинство.
Под кои услови кучето се изведува надвор, односно кога истото треба да биде надвор со поводник и со заштитна маска е определено во Законот за заштита и благосостојба на животните (Службен весник на Република Македонија бр.113/2007) кој бил во важност во време на донесување на Одлуката за комунален ред во која се содржани одредбите од оспорениот член. Според член 23 став 2 од наведениот закон, регистрираните кучиња кога се на јавно место треба да бидат врзани (не е предвидена заштитна маска), со исклучок на ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо.
Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија“ бр.149/2014 од 13 септември 2014 год, и неговите подоцнежни измени и дополнувања – „Службен. весник на Република Македонија„бр.149/15 и 53/16), а кој влегол во сила по донесување на Одлуката за комунален ред на Општина Битола, содржи подетално уредување по однос на движењето на кучињата на јавни места, водејќи сметка и за тоа на кој вид тие им припаѓаат. Во актуелната регулатива не се среќава уредување кое налага постојано и секаде држење на кучињата на поводник или пак секое куче да мора задолжително да има заштитна маска кога се наоѓа на јавно место, како што е предвидено во оспорениот член 106 во ставот 3 од Одлуката.
Согласно член 27 од Законот, сопствениците на кучиња се должни да ги пријават своите кучиња еднаш годишно во ветеринарните амбуланти, клиники и болници кои се овластени за спроведување на ветеринарно здравствена заштита од јавен интерес во нивното место на постојан престој, со цел да ги регистрираат и идентификуваат, како и да ги исполнат одредбите во однос на здравствената заштита согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство, а трошоците за овие постапки се на товар на сопствениците (став 1); сопствениците на кучиња треба на влезната врата во дворот на видливо место да постават табла со која недвосмислено се укажува на присуство на куче, без разлика дали кучето или кучињата чиј е сопственик се опасни или не (став 2); kучињата кога се на јавно место треба да бидат врзани на поводник освен кога се на јавни места каде е дозволено кучињата слободно да се движат во придружба на нивните сопствeници (став 3); по исклучок од став 3 на овој член ловечки кучиња за време на лов и овчарски кучиња кои придружуваат стадо не треба да бидат врзани на поводник (став 4); oпштините, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба да определат временски периоди и соодветно означени јавни површини каде домашните миленици во придружба на сопственикот може слободно да се движат без поводник (став 5).
Врз основа на направената анализа произлегува дека пропишувањето кучето да мора да се изведе и со кошница на устата (заштитна маска) од членот 106 став 3 од Одлуката нема свој основ во закон.
Во членот 30 од Законот за заштита и благосостојба на животните е уредено, што се подразбира под опасно куче и на кој начин се утврдува дека одредено куче е опасно. Имено, според ставот 1 од овој член од Законот, опасни кучиња се кучиња: кои без причина нападнале човек и му нанеле телесни повреди или смрт; кои се затекнати во организирана борба на животни; од одредени раси и нивни мелези кои заради нивните расни карактеристики може да претставуваат опасност за луѓето и животните и кои на тестот на социјализација се прогласени за опасни кучиња. Кучињата кои може да претставуваат опасност за луѓето и за животните се прогласуваат за опасни кучиња и се внесуваат во Регистарот на опасни кучиња кој го води соодветна Aгенција (став 2). Сопственикот или одговорното лице за опасно куче треба да обезбеди услови за држење на животното соодветно за расата, потребите и карактеристичното однесување, при што вклучително треба: кучето да го чува во заграден простор или врзано и при движење кучето да го врзе на поводник и да му стави заштитна маска (став 3). Опасните кучиња при движење треба да бидат придружувани од полнолетно лице (став 4).
Сопствениците или одговорното лице за опасно куче кои ги прекршиле одредбите на ставовите 3 и 4 од овој член и одредбите утврдени во прописот од став 7 од овој член треба да поминат соодветна обука во однос на чување и одгледување опасни кучиња организирана и спроведена од страна на Агенцијата. Трошоците за спроведување на обуката се на товар на сопствениците или одговорното лице (став 5).
Кучињата кои се затекнати во организирана борба со кучиња се одземаат и привремено сместуваат во прифатилиште за бездомни кучиња или на друго соодветно место заради нивна изолација, опсервација и спроведување на потребните мерки предвидени со прописите од областа на ветеринарното здравство. На кучињата им се спроведува тест за социјализација за утврдување на агресивност. Доколку се утврди дека кучето не е агресивно, по спроведување на мерките согласно прописите од областа на ветеринарното здравство, тоа се нуди за вдомување или се еутаназира во случај кога се исцрпени сите можности за вдомување но не подоцна од 30 дена сметано од денот кога е спроведен тестот за социјализација. Доколку се утврди дека кучето е агресивно, кучето се еутаназира. Трошоците направени за спроведување на овие постапки се на терет на сопствениците односно лицата кои се затекнати во организираната борба со кучиња (став 6).
Директорот на Агенцијата ги пропишува расите на кучиња кои се прогласуваат за опасни кучиња по претходно добиено мислење од Kомисијата за заштита и благосостојба на животните, начинот на спроведување и содржината на обуката за сопствениците на опасни кучиња, начинот на спроведување на тестот за социјализација, формата и содржината на Регистарот на опасни кучиња, како и висината на трошоците за спроведената обука (став 7).
Во членот 33 од Законот е уредено на кој начин се спроведува и од кои стручни лица тест за социјализација на кучињата, по што одредено куче може да се прогласи за опасно.
Имајќи ја предвид цитираната регулатива Судот оцени дека општата забрана на Советот на Општината Битола за чување на куче кое постојано лае или завива од оспорениот член 106 став 5 од Одлуката, исто така нема законска основа. Ова особено поради околноста што со Законот за заштита и благосостојба на животните е определена целата постапка за утврдување на околност дали одредено куче е опасно од страна на овластена Агенција, па останува нејасно врз основа на кои показатели општината утврдува дека станува збор за домашен миленик што постојано лае и завива за да се забрани негово чување.
Според Судот, пропишувањето на Советот на Општината Битола од членот 106 став 6 од Одлуката,за должноста за прибавување на писмено одобрение на куќниот совет на колективната станбена зграда за чување на кучиња во згради и во нивните дворови, нема основа во закон. Имено, од анализата на одредбите од Законот за домување („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2012) кој ги уредува прашањата од областа на домувањето во станбени згради произлегува дека наведениот закон воопшто не предвидел писмено одобрение на куќниот совет за чување на домашен миленик, од каде вакво одобрение не може да пропише ни единицата на локалната самоуправа.
Врз основа на направената анализа на изнесената регулатива произлегува дека единиците на локалната самоуправа можат да ги реализираат законски пренесените овластувања за пропишување, односно доуредување на условите за чување на животни и домашни миленици но исклучиво само по однос на дворните места. Во Законот за локалната самоуправа, Законот за комуналните дејности, Законот за заштита и благосостојба на животните, Законот за домување и други закони не се наоѓа пренесено овластување за единиците на локалната самоуправа да ги доуредат: бројот на домашните миленици кои можат да бидат чувани во едно семејно домаќинство, начинот на нивното движење надвор од дворните места, барањето на посебно одобрение за чување на миленик од куќниот совет или пак да забрани чување на куче кое постојано лае и завива надвор од законски предвидена процедура.
Членот 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот налагаат во правниот поредок да егзистираат јасни недвосмислени норми, кои меѓусебно се усогласени според рангот на нормативната хиерархија, што овде не е случај, од каде произлегува дека оспорената одредба од Одлуката не е во согласност со наведените уставни одредби. Со оглед на тоа што Советот на Општина Битола со оспорениот член 106 од Одлуката излегол надвор од рамките дадени во член 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комунални дејности и член 21 став 2 и членот 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа, Судот оцени дека оспорената одредба не е во согласност и со означените законски одредби.
6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука..
7. Оваа Одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.107/2017
31 јануари 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски