Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницатa одржана на 10 јули 2019 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/18).
2. „Македонското здружение на млади правници“ – МЗМП од Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Во иницијативата се наведува дека требало да се поведе постапка за оценување на уставноста на членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита бидејќи оспорените членови ја повредувале одредбата од член 12 ставови 1, 2 и 4, член 8 алинеи 1 и 3 и членот 118 од Уставот.
Наведените оспорени одредби, како што е образложено во иницијативата биле во спротивност со уставниот поредок на Република Македонија и тоа со членот 12 кој што ја штити слободата на човекот и со член 8 алинеи 1 и 3 со кој основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се предвидени како темелни вредности на уставниот поредок.
Според наводите во иницијативата повредите на Уставот биле сторени поради давањето надлежност на Министерството за внатрешни работи, како орган на државната управа, да одлучува за ограничување на слободата на движење на лицата баратели на право на азил (уредено со членот 65 од Законот), наместо тоа да го прави исклучиво судот, со што ја повредувале одредбата од член 12 став 2 од Уставот, според која никому не можело да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон.
Во иницијативата е наведено дека непочитувањето на начелата на Европскиот суд за човекови права, значело непочитување на Европската конвенција за човековите слободи и права како меѓународен договор ратификуван во согласност со Уставот со што се повредувал членот 118 од Уставот. Непрецизното уредување на случаите во кои можело да биде ограничена слободата на движење на барателите на азил (член 63 став 1 од Законот) со што се повредувала темелната вредност на уставниот поредок на владеењето на правото предвидена во член 8 алинеја 3. Според член 12 став 2 од Уставот кој ја штител слободата на човекот било предвидено дека лицето лишено од слобода морало веднаш, а најдоцна во рок од 24 часа од моментот на лишување од слобода, да биде изведено пред суд, кој без одлагање ќе одлучел за законитоста на лишувањето од слобода (став 4), дека на мошне јасен и недвосмислен начин предвидувал дека никому (независно дали се работи за државјанин на Република Северна Македонија или странец) не можело да му се ограничи слободата, освен со одлука на суд, под услови и постапка предвидени со закон (став 2);
Со ограничувањето на слобода на движење во оспорените одредби од Законот претставувало лишување од слобода во смисла на членот 12 од Уставот и поради тоа морало да ги исполни гаранциите кои овој член ги воспоставува, односно иако го користи поимот ограничување на слободата на движење сепак земајќи ги предвид основите, видот на мерките, начинот на нивно спроведување и времетраењето, законодавецот со одредбите од членовите 63 до 66 од Законот суштински ги лишувал од слобода барателите на право на азил во смисла на членот 12 од Уставот.
Според наводите во иницијативата Европскиот суд за човекови права (ЕСЧП) при примената на Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи, меѓународен договор кој е ратификуван во Република Македонија има разработено судска практика со која воспоставува критериуми при ценење дали некое лице е лишено од слобода или не. Според овој суд појдовна точка морало да биде конкретната ситуација и морало да се води сметка за цел спектар на критериуми, како што биле видот, траењето, последиците и начинот на спроведување на односната мерка. Мерките за ограничување на слободата на движење според членот 64 од Законот биле: (1) забрана за движење надвор од прифатен центар за баратели на азил или друго место за сместување определено од страна на Министерството за труд и социјална политика и (2) сместување во прифатен центар за странци. Видот на предвидените мерки укажува на тоа дека ограничувањето на слободата на движење на барателите на право на азил ќе биде спроведено со сместување на овие лица во објект во кој тие нема да имаат можност слободно да го напуштат, односно со нивно затворање.
Понатаму во иницијативата е наведено дека држењето на лице во обезбеден објект од затворен тип, Европскиот суд за човекови права го смета за класичен пример на лишување од слобода. Ако се разгледаат предвидените мерки во светло на ова становиште на Судот, станувало јасно дека се работело за мерки на лишување од слобода. Така на пример, при утврдувањето на мерката сместување во прифатен центар за баратели на азил или друго место за сместување определено од страна на Министерството за труд и социјална политика, законодавецот јасно ставил на знаење дека на барателот на право на азил на кој му е изречена оваа мерка на ограничување на слободата на движење ќе му биде забрането движењето надвор од центарот. Што се однесува пак на сместувањето во прифатниот центар за странци, овде законодавецот не ја потенцирал забраната за движење надвор од овој центар, од проста причина што центарот согласно важечките правни норми бил центар од затворен тип.
Во иницијативата е наведно дека начинот на спроведување на оваа мерка требало да се толкува во духот на Законот за странците кој во членот 108 предвидувал основање на Прифатниот центар за странци. Понатаму во ставот 3 на членот 109 било утврдено дека странецот не смее да го напушти Прифатниот центар, освен ако постојат особено оправдани причини и за тоа му е дадена согласност од надлежниот орган. Во оваа насока, Правилникот за куќниот ред на Прифатниот центар за странци предвидувал дека странецот сместен во Прифатниот центар можел да оди на прошетка во кругот на центарот во присуство на полициски службеник два пати во текот на денот претпладне и попладне во траење од половина час. Исто така, предметите на странецот се чувале во просторија што е надвор од достапноста на странецот, како и патните исправи и други лични документи за идентификација, што дополнително говори за фактот дека сместувањето во овој центар бил класичен пример за лишување од слобода.
Според наводите во иницијативата во однос на времетраењето на двете мерки, Законот во ставот 2 од член 64 предвидувал дека истите се изрекувале најдолго до три месеци, од денот кога било доставено решението со кое била изречена мерката. Оваа одредба исто така предвидува дека по исклучок, доколку се уште постоеле причините за изрекување на мерките, тие можело да се продолжат најдолго уште три месеци. Ова соодветствувало на траењето на притворот согласно Амандманот III од Уставот кој гарантирал дека истиот можел да трае најдолго 180 дена од денот на притворувањето. Согласно практиката на Европскиот суд за човекови права, дури и краткото времетраење на ограничувањето, како што е неколку часа, можло да претставува лишување од слобода доколку биле присутни други елементи, како на пример ако објектот бил затворен, ако постоел елемент на присила или ако ситуацијата имала одредени последици врз поединецот, вклучувајќи и физички непријатности или ментална болка. Судот низ својата практика за лишување од слобода ги сметал: 24-часовниот куќен притвор на ден, поминувањето на 20 дена во меѓународната транзит зона на аеродром, присилното носење во полициска станица и испитување во времетраење од 45 минути, односно неколку часа.
Во оваа насока, подносителите на иницијативата сметаат дека без оглед на тоа што во оспоруваните одредби од Законот за меѓународна и привремена заштита се користел поимот ограничување на слободата на движење, истите се однесувале на лишување од слобода во смисла на членот на 12 од Уставот. Имајќи ги предвид видот, времетраењето и начинот на спроведување на мерките, тие соодветствувале на другите мерки за лишување од слобода согласно законодавство во Република Северна Македонија и меѓународното право и според тоа подлежат на гаранциите од членот 12 од Уставот.
Според наводите во иницијативата слободата на човекот можела да биде ограничена само врз основа на одлука на судот, под услови и постапка предвидени со Закон. Во ставот 2 од членот 12 од Уставот е определено дека никому неможе да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон и ова право подеднакво ги шти сите: државјаните на Република Северна Македонија, странците и лицата без државјанство, што значело дека Уставот им го гарантирал ова право и на барателите на право на азил. Оттука за да на едно лице му била ограничена слободата потребно било кумулативно да бидат исполнети два услови: 1. да постои судска одлука и 2. основот за лишување од слобода, како и постапката да бидат предвидени со закон. Ова било јасно од причина што Уставот го користел сврзникот и помеѓу двата услови односно номотехничките правила за пишување на прописи утврдувале дека сврзникот „и“ секогаш се употребувал кумулативно, а сврзникот „или” алтернативно, а ако се сака да се опфатат двете ситуации се употребува сврзникот „и/или”.
Во иницијативата понатаму се наведува дека судската одлука била задолжителна во случаи на лишување од слобода што било потврдено и со претходни одлуки на Уставниот суд, кој одлучувајќи по иницијатива за оценување на уставноста во предметот У.бр. 63/2008-1 утврдил дека тргнувајќи од содржината на одредбата од членот 12 и Амандманот III од Уставот произлегувало дека Уставот прокламирајќи ја неприкосновеноста на слободата на човекот како негово основно право, истовремено ги утврдува и основните услови и начинот на нејзиното ограничување, така што утврдува дека никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон. Според тоа, нејзиното ограничување морало да се врши со строго почитување на законските, односно со закон пропишаните услови и постапка, со што се исклучувло секакво самоволие на било кој орган. Посебна гаранција бил надлежноста на судот како независен и самостоен орган кој одлучува за нејзиното ограничување.
Исто така во иницијативата е наведено дека спротивно на одредбата од членот 12 од Уставот веќе толкувана и применета од страна на Уставниот суд, оспоруваниот член 65 во ставот 1 со наслов „Орган кој донесува одлука за ограничување на слободата на движење“ предвидувало дека Министерството за внатрешни работи донесува решение за изрекување мерка за ограничување на движењето на барателот на право на азил во кое се утврдува рокот на траење на мерката. Ваквото решение, орган на државната управа наместо суд, да одлучува за ограничување на движењето на барателот на право на азил со времетраење до три месеци и можност за продолжување за уште три месеци, претставуло флагрантна и тешка повреда на членот 12 став 2 од Уставот.
Според наводите во иницијативата со овозможувањето на правото да се поднесе тужба против првостепеното решение на Министерството за внатрешни работи предвидено во ставот 2 од истиот член 12 во никој случај не можело и не смеело да се толкува дека била задоволена гаранцијата од член 12 став 2 од Уставот. Дотолку повеќе, ако се земел во предвид фактот дека Управниот суд имл законска ограниченост во опсегот на одлучување, да одржува јавна расправа само во точно наведени случаи според законот и има законска обврска мериторно да одлучува само во определени околности, со ваквото законско решение не можело да се смета дека се почитувал уставната гаранција од членот 12, која не предвидувала можност за судска ревизија по барање на лицето лишено од слобода, туку на јасен и недвосмислен начин, судот по сила на Уставот одлучувал дали одредено лице ќе биде лишено од слобода; Ограничувањето на правото на слобода со донесување на судска одлука било подигнато на ниво на уставна гаранција со цел да се потенцира значењето на слободата на човекот како неприкосновено право и воедно да се обезбеди заштита на секое лице од арбитрарно постапување на државните органи. Заштитата од арбитрарно постапување не можло да биде обезбедена доколку Министерството за внатрешни работи бил органот кој одлучува за ограничување на слободата на движење, бидејќи единствено судот во секој индивидуален случај може независно и непристрасно да утврди дали ограничувањето на слободата на движење е основано; дали е неопходно за да се оствари целта; дали е пропорционално со целта која треба да се постигне и согласно на тоа да определи и времетраење на мерката ограничување на слободата на движење. Лишување од слобода без судска одлука во секој случај би значело одобрување и поттикнување на арбитрарното постапување на државните органи.
Според наводите во иницијативата уставната гаранција единствено суд да одлучува за ограничување на слободата била разработена во неколку закони кои уредувале услови и постапка во кои одредено лице можело да биде лишено од слобода. Така на пример, Законот за кривичната постапка предвидувал дека сите мерки на претпазливост, вклучувајќи ја и забраната за посетување на определено место или подрачје, ги определува судот (член 145). Исто така, Законот одредувал дека приведување е можно само со наредба издадена од судот, ако веќе е донесено решение за притвор (член 157). Мерката куќен притвор е предмет на одлучување на судот (член 163), исто како и притворот во претходна постапка, односно притворот по објавување на пресудата. (член 166 и член 174). Законот за вонпарнична постапка во постапката за задржување во јавна здравствена установа за лекување на душевни болести, предвидува дека судот одлучува кога на душевно болното лице треблоа да му биде ограничена слободата на движењето или контактирањето со надворешниот свет (член 58). Согласно Законот за ментално здравје лицето не смеело да се смести во здравствена установа без негова согласност или без одлука на надлежниот суд, кој во рок од 48 часа треба да донесе одлука“;
Во иницијативата се наведува дека со непочитувањето на Европската конвенција за човековите слободи и права се повредувал членот 118 од Уставот Согласно членот 118 од Уставот на Република Македонија меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот поредок и не можат да се менуваат со закон. Ратификуваните меѓународни договори имале посилно дејство од законите. Европската конвенција за заштита на човековите права е меѓународен договор ратификуван во согласност со Уставот на 10 април 1997 година. Во иницијативата е цитиран членот 5 од Конвенцијата кој го гарантира правото на слобода и безбедност кој гласи: „Секој човек има право на слобода и на безбедност. Никој не смее да биде лишен од слобода, освен врз основа на закон во долунаведените случаи: а. ако издржува казна затвор по пресуда на надлежниот суд; б. ако бил уапсен или притворен поради противење на законскиот налог на судот или со целта се обезбеди извршување на со закон пропишана обврска; в. ако е уапсен или притворен поради приведување пред надлежна судска власт, кога постои оправдано сомнение дека тоа лице извршило кривично дело, или кога постојат оправдани причини тоа лице да се спречи да изврши кривично дело, или по извршувањето на кривичното дело да побегне; г. ако се работи за притвор на малолетник врз основа на законска процедура, заради воспитување под надзор или заради приведување пред надлежна судска власт; д. ако се работи за притвор на лице за да се спречи ширење на некоја заразна болест, на ментално оболени лица, алкохоличари, наркомани и скитници; ѓ. ако се апси или притвора лице врз основа на закон, со цел да се спречи илегално да влезе во земјата или лице против кое е во тек постапка за протерување или израчување. Секое уапсено лице веднаш се известува на јазикот што го разбира за причините за апсењето и за обвиненијата против него. Секое лице уапсено или притворено според одредбите на став 1в од овој член мора веднаш да биде изведено пред судија или друго судско лице, со закон овластено да врши судска власт, и да има право на судење во разумен рок или на пуштање на слобода во текот на судската постапка. Пуштањето може да се услови со давање гаранција дека тоа лице ќе се појави на судењето. Секое лице лишено од слобода со апсење или притворање има право да вложи жалба до судот, и тој во кус рок да ја разгледа законитоста на тоа лишување од слобода и ако тоа не било законско, да нареди негово ослободување. Секое лице кое било жртва на апсење или притворање спротивно на одредбите на овој член, има право на обесштетување“;
Во иницијативата е наведено дека значењето на овој член било детално разработено во обемната практика на Европскиот суд за човекови права која разработувала критериуми за правилно толкување во однос на тоа дали во поединечен случај се задоволени барањата кои ги дава овој член. Според Судот било нагласено дека кога станувало збор за ограничување на слободата од клучно значење било да биде исполнет принципот на правна сигурност. Следствено, од големо значење било во националното законодавство прецизно да бидат уредени основите и постапката кога можело да се ограничи слободата за да биде исполнет стандардот и принципот на законитост. Дополнително, Судот нагласува дека можело да е утврдена повреда на ставот 1 од член 5 од Конвенцијата и тогаш кога Судот утврдил дека лишувањето од слобода нема доволна законска основа во домашното право. Непрецизното уредување на одредбите и недостапноста на судска заштита значело арбитрерно и незаконско лишување од слобода. Според Судот, лишувањето од слобода ја повредувало одредбата од член 5 став 1 од Конвенцијата ако законската одредба која го овозможува лишувањето била нејасна/непрецизна до степен да предизвикува конфузија за нејзината правилна примена. Поради овие критериуми, секоја законска одредба во Република Македонија со која се уредувало лишувањето од слобода мора да ги задоволи овие критериуми.
Според наводите во иницијативата со одредбите на член 63 став 1 од Законот се повредувале овие принципи и со тоа се повредувал и членот 5 од Европската конвенција за човековите права, со што е сторена повреда на членот 118 од Уставот.
Понатаму во иницијативата е наведено дека условот содржан во оваа одредба според која на барателот на право на азил во исклучителни случаи можело да му се ограничи слободата на движење гласи: „ако други помалку принудни алтернативни мерки согласно со националното законодавство (одземање идентификациона исправа, редовно пријавување) не можат ефективно да се применат” Овој услов бил непрецизен и нејасен. Законот не давал никаква насока ниту пак упатувал во кои закони се уредени т.н. помалку принудни алтернативни мерки. За оваа одредба да се примени во поединечен случај потребно е прво да се идентификуваат помалку принудни алтернативни мерки во националното законодавство. Мерките за обезбедување присуство согласно Законот за кривичната постапка заради природата на оваа постапка не можло во никој случај да се применат по аналогија во овој случај. Законот за странци во членот 110 предвидувал можност странец кој не можл присилно да се отстрани, како и странецот од членот 108 став 4 на овој закон (странец за кого е донесено решение за протерување, а не поседува важечка и призната патна исправа, за што Министерството за внатрешни работи ќе донесе решение за негово привремено задржување), доколку има обезбедено сместување и средства за издржување во Република Македонија и од околностите на случајот можло да се оцени дека не било потребно сместување на странецот во Прифатниот центар, Министерството за внатрешни работи можело да донесе решение со кое ќе му го ограничи движењето само во местото на престој и ќе одреди обврска за негово редовно јавување во одредени временски периоди во најблиската полициска станица. Меѓутоа самата околност дека целта на ова редовно јавување било поврзано пред се со странец кој требало, а не може присилно да се острани, или странец кој што требало да се протера, но не поседува важечка и призната патна испрва укажувало дека оваа мерка во никој случај не можела да биде примената над лица кои се баратели на право на азил.
Според наводите во иницијативата овој член се повикувал на постоење на алтернативни мерки согласно национално законодавство, а не упатувал на тоа кои мерки и во кои закони се уредени, истиот бил нејасен, непрецизен и не ги задоволувл горенаведените критериуми од страна на Европскиот суд за човековите права. Со непрецизната и нејасна формулација на условите во кои можело да се ограничи слободата на движење предвидени во оспорениот член 63 од Законот се повредувало владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок во Република Македонија и се заснова врз неколку постулати од кои еден е и „правната сигурност на човекот и граѓанинот. Правна сигурност постоела доколку законите биле јасни, прецизни и доволно одредени до степен да се избегне арбитрарно толкување и примена дека член 63 став 1 од Законот поради неговата нејасност и непрецизност го повредувало ова уставно загарантирно начело на владеење на правото, и од тие причини оспорените членови 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2018) требало да се поништат.
3. Судот на седница утврди дека со оспорените одредби од членот 63 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2018) со наслов „Ограничување на слобода на движење“ , се уредува дека на барателот на право на азил во исклучителни случаи може да му се ограничи слободата на движење, ако други помалку принудни алтернативни мерки согласно со националното законодавство (одземање идентификациона исправа, редовно пријавување) не можат ефективно да се применат (став 1). Исклучителните случаи од ставот 1 на овој член единствено се: утврдување и проверка на идентитет и државјанство, утврдување на фактите и околностите врз основа на кои е поднесено барањето за право на азил, а кои не можат да се утврдат без ограничување на движење, посебно ако се процени дека постои ризик од бегство, заштита на јавниот ред или националната безбедност или задржување на странецот заради постапка согласно со прописите за странци за враќање на странци кои нелегално престојуваат во земјата, со цел да се подготви враќањето или да се спроведе процесот на отстранување, а веќе имал пристап до постапката за признавање на право на азил, а постои разумен основ да се верува дека поднел барање за меѓународна заштита со цел да се одложи или отежни извршувањето на одлуката за враќање (став 2). Ризикот од бегство на барателот на право на азил се проценува врз основа на факти и околности за конкретен случај, посебно земајќи ги предвид и претходните обиди за самоволно напуштање на Република Македонија, одбивање да се провери и утврди неговиот идентитет, прикажување на лажни податоци за неговиот идентитет и државјанство (став 3).
Во однос на членот 65 од овој закон со наслов „Орган кој донесува одлука за граничување на слобода на движење“ е предвидено дека Министерството за внатрешни работи донесува решение за изрекување мерка за ограничување на движењето на барателот на право на азил во кое се утврдува рокот на траење на мерката (став 1). Против решението од ставот 1 на овој член, барателот на право на азил има право да поднесе тужба до надлежниот суд во рок од пет дена од денот на приемот на решението (став 2). Тужбата не го одлага извршувањето на решението (став 3). Постапката пред надлежниот суд е итна. Интегрирањето во Европската Унија преставува јасно и недвосмислено изразен стратешки интерес и приоритетна цел на Република Македонија, се до нејзиното полноправно членство во Европската Унија (став 4).
4. Според член 110 алинеја 1 од Уставот на Република СевернаМакедонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот.
Согласно член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4 и 11 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот; владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, како и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно член 12 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија слободата на човекот е неприкосновена, а во ставот 2 од овој член е утврдено дека никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон.
Според член 13 став 1 од Уставот лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.
Според Амандман XXI точка 1 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд.
Согласно член 118 од Уставот на Република Северна Македонија, меѓународните договори што се ратификувани во согласност со Уставот се дел од внатрешниот правен поредок и не можат да се менуваат со закон.
Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи на Советот на Европа е ратификувана со Закон објавен во (“Службен весник на Република Македонија” бр.11/1997).
Според член 5 став 1 точка б од Конвенцијата секој човек има право на слобода и на безбедност. Никој не смее да биде лишен од слобода, освен врз основа на закон, меѓу другото, и ако е уапсен или притворен поради приведување пред надлежна судска власт, кога постои оправдано сомнение дека тоа лице извршило кривично дело, или кога постојат оправдани причини тоа лице да се спречи да изврши кривично дело, или по извршувањето на кривичното дело да побегне.
Според член 5 став 3 од Конвенцијата, секое лице уапсено или притворено според одредбите на став 1 в од овој член мора веднаш да биде изведено пред судија или друго судско лице, со закон овластено да врши судска власт и да има право на судење во разумен рок или на пуштање на слобода во текот на судската постапка. Пуштањето може да се услови со давање гаранција дека тоа лице ќе се појави на судењето.
Согласно член 6 став 2 од Конвенцијата, секој кој е обвинет за кривично дело се смета за невин се додека неговата вина не се докаже по законски пат.
Уставот гарантирајќи ја слободата на човекот и граѓанинот оди до таму што го утврдува и времетраењето на притворот кој може до подигање на обвинението да трае најдолго 180 дена, а по подигање на обвинението притворот може да се определи или да се продолжи само со одлука на надлежен суд, во случај и во постапка утврдени со закон, што значи неговото траење не е уставно ограничено.
Тргнувајќи од содржината на одредбата од членот 12 и Амандманот III од Уставот произлегува дека Уставот прокламирајќи ја неприкосновеноста на слободата на човекот како негово основно право, истовремено ги утврдува и основните услови и начинот на нејзиното ограничување, така што утврдува дека никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и во постапка утврдена со закон. Според тоа, нејзиното ограничување мора да се врши со строго почитување на законските, односно со закон пропишаните услови и постапка, со што се исклучува секакво самоволие на кој било орган. Посебна гаранција е наделжноста на судот како независен и самостоен орган кој одлучува за нејзиното ограничување.
Според тоа, граѓанинот може да биде лишен од слобода кога таквиот случај е предвиден со закон и кога за тоа постои одлука на судот за негово лишување од слобода.
Од содржината на членот 13 од Уставот и од членот 6 од наведената Конвенција произлегува дека значењето на презумпцијата на невиност, меѓу другото, се состои и во тоа обвинетото лице да не може да трпи ниедна правна последица пред правосилноста на судската пресуда, ниту да се смета како виновно, односно осудено.
Имајќи предвид дека со притворот се ограничува личната слобода на човекот, Законот за кривичната постапка врз основа на Уставот прецизно го уредува институтот притвор како најстрога мерка за обезбедување на присуство на обвинетиот во постапката. Имено, во членот 184 на Законот за кривичната постапка точно се утврдени основите кои треба да бидат исполнети за да може да се определи притвор спрема обвинетиот. Во членот 185 од Законот е утврдено дека притворот го определува истражниот судија со решение во кое покрај личните податоци на обвинетиот, кривичното дело за кое се обвинува, законската основа за притворот утврдена е и поука за правото на жалба по однос на утврдувањето на притворот. Во ставот 5 на член 185 е предвидено дека против решението за притвор притвореното лице може да се жали до советот (член 22 став 6) во рок од 24 часа од часот на предавањето на решението за притвор. Советот што одлучува по жалбата за притворот е должен да донесе одлука во рок од 48 часа. Одредбата што ги пропишува правилата за сведување на неговото траење на најкусо нужно време ги обврзува органите и учесниците во постапката да постапуваат со особена итност, ако обвинетиот се наоѓа во притвор.
Подносителот на иницијативата ја оспорува уставноста на членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ број 64/2018), при што цени дека се повредуваат одредбите од член 12 став 1, 2 и 4, но и член 8 алинеи 1 и 3 и член 118 од Уставот на Република Македонија. Наводите во иницијативата се однесуваат на колизија на членот 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ број 64/2018) со посочените уставни одредби, Судот оцени дека се неосновани од следните причини:
Eдно од основните барања за интеграција на Република Северна Македонија во Eвропската Унија е усоглaсување на националното законодавство со законодавството на Европската Унија. Во тој контекст, Судот утврди дека со новиот Закон за меѓународна и привремена заштита се изврши висок степен на усогласување со европското acquis односно законодавство во областа на азилот односно меѓународната заштита, што е констатирано и во Извештајот на Европската Унија за напредокот на Република Македонија за 2018 година.
Собранието на Република Македонија во април 2018 година го донесе Законот за меѓународна и привремена заштита кој е објавен во („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2018 од 11 април 2018 година), а влезе во сила на 19 април 2018 година. Со влегувањето во сила на овој Закон престана да важи Законот за азил и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија” број 49/2003, 66/2007, 142/2008, 146/2009, 166/2012, 101/2015, 152/2015, 55/2016 и 71/2016). Со овој закон се уредуваат условите и постапката за добивање на право на меѓународна заштита (право на азил), како и престанок, укинување и поништување на право на азил на странец или лице без државјанство, правата и должностите на барателите на право на азил и лицата на кои им е признаено право на азил во Република Македонија. Овој закон е донесен како последица на масовниот бран на миграција насочен кон Европа.
Со Законот за меѓународна и привремена заштита се врши делумно усогласување со европските директиви во областа на азилот односно меѓународната заштита и тоа: 1.Директива 2011/95/ЕУ на Европскиот парламент и Советот од 13 декември 2011 година за стандарди кои што треба да ги исполнат лицата кои се државјани на трети земји или се лица без државјанство за да се квалификуваат како корисници на меѓународна заштита, за еднаков статус за бегалци или за лица со право на супсидијарна заштита и за содржината на дадената заштита; Директива 2013/32/EУ на Европскиот парламент и Советот од 26 јуни 2013 година за заедничка постапка при доделување и повлекување на меѓународната заштита; 3.Директива 2013/33/EУ на Европскиот парламент и Советот од 26 јуни 2013 година за утврдување на стандарди за прием на баратели на меѓународна заштита и 4.Директива на Советот 2001/55 на Европскиот парламент и Советот од 20 јули 2001 за минимум стандарди за давање на привремена заштита во случај на масовен прилив на раселени лица кои не се во можност да се вратат во нивната земја и воспоставување рамнотежа меѓу активностите на земјите членки при прием на раселени лица, како и при поднесувањето на последиците од таквите активности.
Една од клучните новини во Законот е уредување на можноста за ограничување на слобода на движење на барателите на право на азил (од член 63 до член 66) во исклучителни случаи, со што се врши усогласување со членовите 8, 9, 10 и 11 од Директивата на ЕУ 2013/33/ЕУ од 26 јуни 2013 година за утврдување на стандарди за прием на баратели на меѓународна заштита. Исклучителните случаи во кои на барателот на азил може да му се ограничи слободата на движење се прецизно дефинирани во членот 63 од текстот на Законот за меѓународна и привремена заштита, а истите се во согласност со Директивата на ЕУ 2013/33/ЕУ. Во членот 64 се утврдени мерките за ограничување на слобода на движење, во членот 65 е утврден органот кој донесува одлука за ограничување на слобода на движење, како и правата на барателот на право на азил во членот 66 од предметниот закон. Законот за меѓународна и привремена заштита во фазата на негово изготвување беше доставен на мислење до Европската комисија во Брисел, како и преку Канцеларијата на УНХЦР во Скопје до седиштето на УНХЦР во Женева и во истиот се земени во предвид, соодветно анализирани и инкорпорирани нивните забелешки.
Во однос на наводите на подносителот на иницијативата дека со членот 63 е повреден член 12 и член 8 алинеи 1 и 3, односно се повредени основните човекови права и слободи признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, Судот оцени дека истите се неосновани од причина што во член 12 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија децидно е утврдено дека: „Никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на судот и во случаи и постапка утврдена со закон“, со што произлегува дека ограничувањето на слободата може да биде во случаи и во постапка утврдена со закон што е испочитувано во однос на оспорените членови од Законот за меѓународна и привремена заштита.
Во овој контекст, а притоа анализирајќи го членот 63 од Законот за меѓународна и привремена заштита децидно и таксативно се наброени случаите на кои може на барателот на азил да му се ограничи слобода на движење и тоа единствено за целите на управната постапка и тоа: – утврдување и проверка на идентитет и државјанство, – утврдување на фактите и околностите врз основа на кои е поднесено барањето за право на азил, а кои не можат да се утврдат без ограничување на движење, посебно ако се процени дека постои ризик од бегство, – заштита на јавниот ред или националната безбедност или – задржување на странецот заради постапка согласно со прописите за странци за враќање на странци кои нелегално престојуваат во земјата, со цел да се подготви враќањето или да се спроведе процесот на отстранување, а веќе имал пристап до постапката за признавање на право на азил, а постои разумен основ да се верува дека поднел барање за меѓународна заштита со цел да се одложи или отежни извршувањето на одлуката за враќање. Со таксативното утврдување на тоа во кои случаи единствено може да се изрече мерка ограничување на слобода на движење, се напушта концепт на дискреционост во одлучувањето.
Воедно, Законот за меѓународна и привремена заштита децидно и недвосмислено го утврдува Министерството за внатрешни работи како орган кој што може да ја изрече мерката, поради фактот што постапката е управна и се однесува за случаи кои се во фаза на одлучување во прв степен. Исто така, во Законот е нормативно утврдена можноста за тужба пред управен суд, со што е испочитувано уставно загрантираното право на тужба односно на ефективен правен лек.
Согласно членот 66 од Законот за меѓународна и привремена заштита со наслов: „Права на барателот на право на азил при ограничување на слобода на движење“ во ставот 1 се уредува дека барателот на право на азил на кој му е изречена мерка ограничување на слобода на движење има право веднаш да биде информиран на јазик за кој разумно може да се претпостави дека барателот на право на азил го разбира, за правото на тужба и остварување на правото на бесплатна правна помош. За ранливи лица и малолетните лица без придружба мерката сместување во прифатен центар за странци се применува само врз основа на индивидуална оценка, како и претходна согласност од страна на родителот, односно законски утврдениот старател, дека такво сместување одговара на нивните лични и посебни околности и потреби, имајќи ја предвид нивната здравствена состојба (став 2). Со акт на Прифатниот центар за странци се уредува сместувањето на малолетните лица без придружба и ранливите лицa (став 3).“
Во наведениот член од Законот за меѓународна и привремена заштита, Судот констатира дека се утврдени процедурални гаранции, во однос на правото барателот веднаш да биде информиран на јазик за кој разумно може да се претпостави дека барателот на право на азил го разбира, за правото на тужба и остварување на правото на бесплатна правна помош; за ранливите лица мерката ограничување на слобода на движење се применува само врз основа на индивидуална оценка, како и претходна согласност од страна на родителот, односно законски утврдениот старател, дека такво сместување одговара на нивните лични и посебни околности и потреби, имајќи ја предвид нивната здравствена состојба.
Тргнувајќи од анализата на оспорените членови од Законот за меѓународна и привремена заштита, а во релација со членовите од Уставот и меѓународните документи кои што го регулираат ограничувањето на слободата на движење, Судот оцени дека во Законот за меѓународна и привремена заштита децидно се утврдени случаите на ограничување на слобода на движење единствено за целите на управна постапка; загарантиран е ефективен правен лек во однос на одлуката на Министерството со која е изречена мерката ограничување на слобода на движење, како и се утврдени процедурални гаранции за барателот на азил, на кој се однесува изречената мерка.
Воедно, компаративно гледано, Судот утврди дека во националните законодавства кои што ја регулираат областа на азил, односно меѓународната заштита во земјите во регионот (Република Хрватска и Република Словенија кои се земји членки на Европската Унија), но и во Законот за меѓународна заштита на Црна Гора која веќе ги има отпочнато преговорите за членство во Европската Унија, мерката ограничување на слобода на движење на барателот на право на азил е идентично регулирана.
Со оглед на тоа што подносителот на иницијативата се повикува и на повреда на Европската конвенција за човекови слободи и права, се укажува на членот 2 од „Протоколот број 4“ кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основни слободи со кој се признаваат некои права и слободи кои не се наведени во Конвенцијата и во „Протоколот број 1“ кон Конвенцијата од Стразбур од 16 септември 1963 година каде е утврдено: „Слобода на движење“, член 2 „1. Секое лице кое законски се наоѓа на територијата на една држава, има право слободно да се движи во неа и слободно да го избере своето место на престојување. 2. Секое лице е слободно да ја напушти која и да е земја вклучувајќи ја и својата. З. Остварувањето на тие права може да биде предмет само на оние ограничувања кои се предвидени со закон и кои претставуваат неопходни мерки во интерес на националната безбедност, јавната безбедност, одржувањето на јавниот ред, спречувањето на кривични дела, заштитата на здравјето и моралот или заштитата на правата и слободите на другите во едно демократско општество. 4. Правата признати во првиот став можат да бидат предмет и на ограничувања во некои области доколку таквите со закон предвидени ограничувања ги оправдува јавниот интерес на едно демократско општество“.
Од анализата на член 2 став 3 од „Протокол број 4“ кон Европската конвенција за човековите слободи и права Судот утврди дека ограничувањето на слобода на движење уредена во новиот Закон за меѓународна и привремена заштита е во согласност со Уставот на Република Северна Македонија, притоа почитувајќи ги одредбите од член 2 став 3 од Европската конвенција за човековите слободи и права.
Имајќи го предвид претходно наведеното Судот оцени дека оспорените одредби од членовите 63 и 65 од Законот за меѓународна и привремена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 64/2018) се во согласност со член 12 ставови 1, 2 и 4, член 8 алинеји 1 и 3 и членот 118 од Уставот.
5. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Сали Мурати.
У.бр.53/2018
10.07.2019 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Никола Ивановски