У.бр.196/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 16 февруари 2022 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на член 57 став 3 и став 4 и член 106 став 1 точка 4 од Законот за шумите („Службен весник на Република Македонија“ број 64/2009, 24/2011, 53/2011, 25/2013, 79/2013, 147/2013, 43/2014, 160/2014, 33/2015, 44/2015, 147/2015, 7/2016 и 39/2016).

2. Еколошката групација „Грин Пауер“ од Велес, Движењето за социјална правда „Ленка“ од Скопје и политичката партија „Левица“ од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценка на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, оспорените одредби од Законот за шумите не биле во согласност со повеќе одредби од Уставот, и тоа со: член 8 став 1 алинеи 1, 3, 4, 10 и 11 и став 2 кои се однесуваат на темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија – основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата и почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право, како и дека во Република Северна Македонија слободно е се што со Уставот и закон не е забрането.

Потоа, во иницијативата се наведува дека оспорените одредби од Законот за шумите, не биле во согласност и со член 27 ставови 1 и 3, член 43, член 51, член 54 и член 118 од Уставот.

Имено, општата слобода на движење била изречно гарантирана во член 27 став 1 од Уставот, според кој секој граѓанин на Република Северна Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката. Ова граѓанско право можело да биде ограничено, а не и целосно забрането, само во три таксативно набројани уставни случаи, и тоа заради заштита на безбедноста на Републиката, заради водење на кривична постапка или заради заштита на здравјето на луѓето (член 27 став 3 од Уставот). Евидентно било дека Уставот не ги предвидувал случаите на „опасност од пожар“ или „опасност од работи кои се изведуваат во шума“, коишто биле предвидени во оспорениот член 57 став 3 од Законот за шумите, како причини за забраната за движење. Оттука, јасно било дека законодавецот немал валиден правен основ за пропишаната законска забрана за движење во шума, како што тоа го сторил со оспорениот член 57 став 3 од Законот за шумите. Со тоа ги пречекорил уставните ограничувања што било спротивно и на уставната норма од член 54 став 1 од Уставот, според која слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.

Во иницијативата се наведува дека правото на слободно движење во шума го инкорпорира и еколошкото право на луѓето за здрава животна средина (член 43 став 3 од Уставот), во насока на чиста околина, одржлив развој и унапредување на здравјето на луѓето и на природата и дека уживањето на луѓето во природата е во јавен интерес. Општокорисните функции на шумите се изразени на повеќе начини, меѓу кои и создавање поволни услови за подобрување на имунитетот, лекување, закрепнување, рехабилитација, одмор, спорт и рекреација на населението. Сето ова може да биде доведено во прашање со забраната на движење во шумите.

Понатаму, забраната за движење во шума била спротивна на ратификуваните меѓународни договори за заштита на човековите права. Имено, слободата на движење била заштитена и со повеќе меѓународни договори кои и нашата држава ги имала ратификувано и кои се легитимен правен извор на домашното национално право. Такви се во рамките на Обединетите нации, Универзалната декларација за човекови права (Париз 1948 година) во која е утврдено дека: „Секој има право на слободно движење и настанување во рамки на државните граници“ (член 13 став 1), како и Меѓународниот пакт за граѓански и политички права (1966 година), во кој е утврдено „Секое лице што легално се наоѓа на територијата на некоја држава има право слободно да се движи во неа“ (член 12 став 1).

Во рамките на Советот на Европа е Протоколот број 4 на Европската конвенција за човекови права (Стразбур, 1963 година) според кој „Секој кој законски се наоѓа на територијата на една држава, во рамките на нејзината територија ќе има право на слобода на движење и на избор на своето место на престој. Правата предвидени во ставот 1 можат во определени области, да бидат предмет на ограничувања во согласност со законот, кои ги оправдува јавниот интерес на едно демократско општество“ (член 2 ставови 1 и 4 од Протоколот).

Во иницијативата се посочува дека законодавецот требал но не се раководел од наведените меѓународни договори при регулирањето на законските норми во оспорените одредби од Законот за шумите.

Од оспорената одредба на член 57 став 3 од Законот, се гледало дека забраната за движење во шума не ја донесувал јавен орган на државната власт, туку „субјектите кои стопанисуваат со шумите во согласност со органот на државната управа надлежен за работите од областа на шумарството“.

Тоа значело дека забраната за движење во шума ја носело Јавното претпријатие „Македонски/Национални шуми“ кое воопшто немало јавно-правни овластувања за донесување одлука за забрана за движење во шума, а Министерството за земјоделство, шумарство и водостопанство, како надлежен управен орган, само давало согласност т.е. одобрение и за тоа протоколарно ја известувало јавноста со соопштение. Ваквата изместена правна поставеност го деградира системот на надлежности на органите на државната власт, каде јавно претпријатие одлучува за прашање кое е во доменот на основни човекови права.

Покрај наведеното, со оспорениот член 57 став 3 од Законот за шумите се пропишува забрана за движење во шума под закана од изрекување на непропорционално висока парична глоба од 2000 евра во денарска противвредност за оние физички лица кои ќе бидат фатени на дело како се движат во шума без претходно издадено одобрение, ова согласно оспорениот член 106 став 1 точка 4 од наведениот закон, само ја потврдува уставната проблематичност на оспорените одредби, од една страна како дискрециона интервенција за забрана за движење во шуми поставена на неопределено време и од друга страна, со изрекување на парична глоба која е превисока и не кореспондира со принципите на едно современо демократско општество поради тоа што не е постигнат разумен баланс и соодветно вреднување на правата и интересите кои се во судир помеѓу слободата на движење и заштитата на шумите.

Воедно, и непрецизното регулирање на забраната за движење во шума, како што е тоа уредено со оспорениот член 57 став 3 и став 4, без регулирање на начинот на надзор за оправданоста од воспоставување на забраната и без временска определба на забраната, дава карактер на т.н. каучук-норми со бланко-забрани, кои носат со себе и исклучителна моќ на едно јавно претпријатие кое стопанисува со државните шуми, да менаџира со шумите на начин што има директно влијание врз нормалниот здрав животен стил на луѓето за пешачење, планинарење, алпинизам и други спортови.

Од овие причини со иницијативата се предлага Судот да поведе постапка за оценка на уставноста на член 57 ставови 3 и 4 и член 106 став 1 точка 4 од Законот за шумите како несогласни со Уставот.

3. Судот на седницата утврди дека Законот за шумите, во членот 57 предвидел:

„(1) Граѓаните имаат слободен пристап во шумите заради уживање, одмор и рекреација, на сопствена одговорност за својата безбедност и обврска за ненанесување на штета на шумата.
(2) Субјектите кои стопанисуваат со шумите и сопствениците на шуми, слободниот пристап можат да го ограничат во заштитените делови на шума или делови на шума во кои е загрозена безбедноста на луѓето.
(3) Субјектите кои стопанисуваат со шумите и сопствениците на шуми во согласност со органот на државната управа надлежен за работите од областа на шумарството, можат целосно или делумно да забранат движење во шумата или во одделни нејзини делови во период кога постои зголемена опасност од шумски пожари или од работи кои се изведуваат во шума.
(4) Забраната од ставот (3) на овој член се објавува во средствата за јавно информирање.“

Во членот 106 од Законот е предвидено:

„(1) Глоба во износ од 1500 до 2000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече на физичко лице, доколку:
1) уништува белези и знаци во шума или сече стебла на кои се поставени знаци (член 51),
2) подига варници и жежници спротивно на членот 55 став (1) на овој закон,
3) не презема посебни мерки за заштита на шуми од пожари (член 56 став (1)).
4) се движи во шума за време на забрана без одобрение (член 57 став 3),
5) не спроведува и не одржува шумски ред (член 58 ставови 1 и 2),
6) загадува шуми со депонирање на отпаден материјал (член 59 ставови (1) и (4)),
7) ознаката за стеблимична сеча и за површинска сеча ја врши или дозволи да се врши спротивно на одредбите од член 63 ставови (1) и (2) на овој закон,
8) не носи со себе испратница при вршење на пренос односно превоз на дрво (член 69 став (9)),
9) гради пат без проектна документација (член 74 став (4)),
10) користи шумски патишта спротивно на условите предвидени во член 75 став (3) од овој закон,
(2) Доколку физичкото лице прекршоците ги извршува од користољубие или со нивно извршување е предизвикана поголема имотна штета ќе му се изрече глоба во износ од 2000 до 4000 евра во денарска противвредност.
(3) За прекршоците од ставот (1) точки од 1 до 10 на овој член покрај глоба се изрекува и мерка на безбедност одземање на предмети употребени или наменети за извршување на прекршокот, како и бесправно присвоените предмети кои настанале со извршување на прекршокот.“

4. Согласно член 8 став 1 од Уставот, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија меѓу другото, се: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот (алинеја 1), владеењето на правото (алинеја 3), поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска (алинеја 4), уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата (алинеја 10), и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право (алинеја 11). Според ставот 2 од овој член од Уставот, во Република Северна Македонија слободно е се што со Уставот и законот не е забрането.

Според член 27 од Уставот, секој граѓанин на Република Северна Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште (став 1).Секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката (став 2). Остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето (став 3).

Според членот 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина (став1). Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата (став 2). Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина (став 3).

Согласно членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Во членот 54 од Уставот е утврдено: „Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1).

Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2).

Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3).

Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4).“

Во Протоколот број 4 кон Конвенцијата за заштита на човековите права и основни слободи, со членот 2 кој се однесува на „слобода на движење“, е утврдено:

„1. Секое лице кое законски се наоѓа на територијата на една држава има право слободно да се движи во неа и слободно да го избере своето место на престојување.
2. Секое лице е слободно да ја напушти која и да е земја вклучувајќи ја и својата.
3. Остварувањето на тие права може да биде предмет само на оние ограничувања кои се предвидени со закон и кои претставуваат неопходни мерки во интерес на националната безбедност, јавната безбедност, одржување на јавниот ред, спречување на кривични дела, заштита на здравјето и моралот или заштита на правата и слободите на другите во едно демократско општество.
4. Правата признати во првиот став можат да бидат предмет и на ограничувања во некои области доколку таквите со закон предвидени ограничувања ги оправдува јавниот интерес на едно демократско општество“.

Законот за шумите во членот 1 го определил предметот на уредување според кој со овој закон се уредуваат планирањето, управувањето, стопанисувањето, одгледувањето, заштитата и користењето (во натамошниот текст: стопанисување со шумите), чувањето на шумите како природно богатство и шумското земјиште, остварувањето на општокорисните функции на шумите, правото и обврските на користење на шумите, финансирањето, како и други прашања од значење за шумите и шумското земјиште по принципот на биолошка, економска, социјална и еколошка прифатливост (став 1).

Одредбите на овој закон се применуваат на сите шуми и шумско земјиште без оглед на сопственоста и намената (став 2).

Според одредбите на овој закон, шумите се во државна и во приватна сопственост (член 2); шумите како природно богатство се добра од општ интерес за Република Македонија и уживаат посебна заштита, а планирањето, управувањето, стопанисувањето и чувањето на шумите и шумското земјиште се дејности од јавен интерес (член 3); управувањето со шумите опфаќа стратешко планирање, организација и извршување на управни работи, стручни и советодавни работи за поддршка на субјектите кои стопанисуват со шумите, мониторинг и надзор. Со шумите се управува и стопанисува на начин со кој трајно ќе се сочува и зголеми нивната површина, вредноста, да се обезбеди најголем прираст според природните услови и да се сочуваат и подобруваат нивните општокорисни и производни функции (член 8).

Според членот 87 од овој закон, стопанисувањето со шумите кои имаат стопански и заштитен карактер во државна сопственост го врши Јавното претпријатие за стопанисување со државните шуми „Македонски шуми“, кое е должно согласно закон, да врши работи заради остварување на јавниот интерес во заштитата и користењето на шумите. Активностите за стопанисување на приватните шуми, согласно членот 92 од овој закон, ги вршат сопствениците на приватните шуми, здруженија на сопственици на приватни шуми, правни и физички лица кои имаат лиценца да ги вршат шумските и стручните работи согласно со овој закон.

Со оспорените одредби од член 57 ставови 3 и 4 и член 106 став 1 точка 4 од Законот за шумите, како што се погоре цитирани се пропишува целосна или делумна забрана за движење во шума или во одделни нејзини делови во период кога постои зголемена опасност од шумски пожари или од работи кои се изведуваат во шума. Забраната се објавува во средствата за јавно информирање.

Глобата во износ од 1500 до 2000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече на физичко лице доколку се движи во шума за време на забрана без одобрение.

Од анализата на оспорените одредби кои не можат самостојно и изолирано да се опсервираат надвор од целината на одредбите од Законот за шумите, имајќи ги предвид одредбите од Уставот, Судот оцени дека не може од аспект на наводите во иницијативата уставно-правно истите да се проблематизираат. Ова поради тоа што со закон е утврден статусот на шумите кои како природно богатство се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита, а планирањето, управувањето, стопанисувањето и чувањето на шумите и шумското земјиште се дејности од јавен интерес.

Посебниот правен режим во случајов уреден со Закон за шумите, кој опфаќа и определени ограничувања или забрани во начинот на однесувањето на субјектите и користењето, има уставен основ во одредбите од член 56 ставови 1 и 3 од Уставот, според кои, сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката и уживаат посебна заштита. Со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра во општ интерес за Републиката можат да се отстапат на користење.

Воедно, и како една од темелните вредности на уставниот поредок на Републиката, со член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот е определено уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.

Уставот во член 54 став 1 определил дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот. Токму оттука, се поаѓа во насока дека уставно определените слободи и права имаат внатре, во самиот Устав, своја суштинска основа во целината на нормите и поврзаноста која самиот Устав ја детерминира, а интенцијата на уставотворецот не е во секоја слобода и право да оградува нивно самостојно и автономно постоење и тие да се изолирано поставени од останатите норми на Уставот. Оттука и одредбите од членот 27 од Уставот кои го уредуваат правото на слободно движење на граѓаните на територијата на Република Северна Македонија е општо во основните слободи и права на граѓаните како битен елемент на едно демократско општество. Меѓутоа, Уставот понатаму дозволил за добрата од општ интерес за Републиката кои се определени со закон, да се регулира правен режим на посебна заштита, согласно член 56 ставови 1 и 3 од Уставот, што укажува дека со одредбите од самиот Устав (член 54 став 1 и член 56 ставови 1 и 3) се нормира уставно-правен баланс на правата и обврските.

Во контекст на погоре наведеното е и определбата во одредбите од членот 2 „Слобода на движење“, од Протоколот број 4 на Европската конвенција за заштита на човековите права, каде во контекст на слободата на движење е пропишано дека може да биде предмет и на ограничување во некои области доколку таквите со закон предвидени ограничувања ги оправдува јавниот интерес на едно демократско општество.

Оспорените одредби од член 57 ставови 3 и 4 од Законот за шумите не може уставно да се проблематизираат и од аспект на определбата дека наместо надлежниот орган на јавната власт само да дава согласност на стопанственикот за носење на акт за забрана за движење во шуми, требало самиот орган да го донесува актот на забрана. Ова поради тоа што со член 57 став 3 од Законот е уредено дека субјектите кои стопанисуваат со шумите и сопствениците на шуми, врз основа на добиена согласност од органот на државната управа надлежен за работите од областа на шумарство, можат целосно или делумно да забранат движење во шумата во период кога постои зголемена опасност од шумски пожари или од работи кои се изведуваат во шума.

Ваквата законска определба за постапката во која се решава забраната за движење во шуми, е прашање на целисходност на законодавецот, односно законодавна политика во менаџирањето со оптимално и брзо обезбедување на шумите од пожари или од работи кои се изведуваат во шума, заштита на шумите и луѓето, во рамки на поставениот систем на информации и следење на состојбата на шумите на територијата на Републиката, имајќи го предвид и кризното менаџирање, за кое бил донесен и Правилник за посебни мерки за заштита на шумите од пожари („Службен весник на Република Македонија“ број 82/2015).

Забраната за движење во шуми или делови од шуми од аспект на времетраењето е фактичко прашање кое зависи од настаните на територијата каде се загрозени безбедноста на луѓето и заштитата на природата, па оттука и од овој аспект право на законодавецот е да го регулира движењето во шуми, при што забраната се објавува во средствата за јавно информирање. Имено, со иницијативата се оспорува одредбата затоа што не содржи текст кој според подносителите таа треба да содржи.

Со оглед на тоа што Судот не е надлежен да ја оценува целисходноста на законската норма, ниту се впушта во висината на пропишаната глоба од оспорениот член 106 став 1 точка 4 од Законот, се оцени дека и од овој аспект не може уставно да се проблематизираат оспорените одредби од Законот.

5. Поради погоре изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.196/2020
16.02.2022 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска