Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 2 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 12 декември 2019 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 61 став 1 од Законот за денационализација („Службен весник на Република Македонија“ бр.20/1998, 31/2000, 42/2003, 44/2007, 72/2010, 171/2010, 55/2013, 33/2015 и 104/2015).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 11 став 2, во делот: „на денот на влегувањето во сила на овој закон“ и член 47 став 3 точка 2, во делот: „стекнато до денот на влегување во сила на овој закон“ од законот означен во точката 1 од ова решение.
3. Комисијата за следење на постапките во врска со процесот за денационализација и Народниот правобранител, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијативи за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точките 1 и 2 од ова решение.
а) – Во врска со оспорените делови од член 11 став 2 и член 47 став 3 точка 2 од Законот, Народниот правобранител во неговата иницијатива најнапред наведува дека Уставниот суд, со Одлука У.бр.120/99 објавена во „Службен весник на Република Македонија“ бр.18/1999, го укинал член 11 став 1 од Законот за денационализација, во делот: „на денот на влегување во сила на овој закон“, бидејќи утврдил дека со таа одредба се исклучува правото на наследниците да наследат денационализиран имот доколку својството на наследници го добиле по влегувањето во сила на Законот за денационализација, со што Уставниот суд оценил дека укинатата одредба од член 11 став 1 на Законот не била во согласност со членот 30 од Уставот.
Понатаму се наведува дека при ваква состојба, во практиката на Министерството за финансии и нејзините комисии за денационализација се постапувало така што не била почитувана наведената одлука на Уставниот суд па барањата за денационализација на граѓаните кои станале наследници по влегувањето во сила на Законот не биле разгледувани, односно барањата биле отфрлани како да биле поднесени од неовластени лица повикувајќи се притоа само на член 11 став 2 и член 47 став 3 точка 2 од Законот за денационализација. На ваквата состојба влијаел и Уставниот суд бидејќи, од една страна, не се впуштил во оцена и на другите одредби од Законот коишто го содржат терминот „на денот на влегување во сила на овој закон“, а, од друга страна, не презел дополнителни дејства за отстранување на последиците кон граѓаните предизвикани со таквото толкување и примена на укинатата одредба од член 11 став 1 на Законот за денационализација.
– Во врска со член 61 став 1 од Законот, Народниот правобранител во иницијативата наведува дека на оваа категорија граѓани, иако формално имале својство на странка во постапката за денационализација, но им се отфрлале барањата за денационализација, им се ускратувало уставното право на заштита на нивните права и интереси пред надлежниот државен и судски орган и, спротивно на принципот на еднаквост и принципот на владеење на правото, тие биле доведувани во нееднаква положба и нееднаков правен режим во постапката за денационализација, бидејќи не можеле да бараат враќање во поранешна состојба, ниту обнова на постапката. На тој начин, на овие граѓани им се оневозможувало да ги користат сите редовни и вонредни правни средства за заштита на нивните права и непосредни имотно-правни интереси. Покрај тоа, на овие граѓани им се ускратувала можноста да им бидат разгледувани барањата и одземените имоти да им бидат вратени иако државата, декларативно и нормативно со одредбите од Законот за денационализација, им го признала правото на сопственост на поранешните сопственици и на нивните наследници. Со тоа, овие граѓани биле ставени и во нерамноправна положба во однос на граѓаните на кои им бил вратен одземениот имот, па во крајна линија со тоа бил повреден уставниот принцип на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите утврден во членот 9 на Уставот.
Ваквата практична примена на Законот за денационализација од соодветните комисии на Министерството за финансии, во суштина предизвикувала состојба на повторно одземање и ограничување на сопственоста и на правата кои произлегуваат од сопственоста, особено имајќи предвид дека (1) некои од овие лица имале правосилни и извршни судски одлуки со кои им било признаено правото на наследување на правото на денационализација, дека (2) во законски определениот рок имале поднесено барања за денационализација и дека (3) воделе постапки за утврдување на државјански статус и станале државјани на Република Македонија.
Поради тоа, Народниот правобранител смета дека оспорените одредби од членовите 11, 47 и 61 на Законот за денационализација не се во согласност и со темелните вредности на уставниот поредок: основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот (член 8 став 1 алинеја 1), правната заштита на сопственоста (член 8 став 1 алинеја 6) и почитувањето на меѓународното право (член 8 став 1 алинеја 11), како и со членовите 6 и 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основни слободи и со членот 1 од протоколите 1 и 12 на таа Конвенција.
б) Комисијата за следење на постапките во врска со процесот за денационализација, пак, во нејзината иницијатива наведува дека со член 61 став 1 од Законот за денационализација им се оневозможувало на барателите да бараат обнова на постапката за денационализација, со што граѓаните кои се јавувале во својство на баратели во постапката за денационализација биле доведени во нерамноправна положба во однос на останатите граѓани кои ги остварувале своите права во управна постапка, а со тоа се повредувал уставниот принцип на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите утврден во член 9 став 2 од Уставот. Во врска со тоа, во иницијативата се наведува дека „иако Законот за денационализација претставува lex specialis во однос на Законот за општата управна постапка, одредбата од член 61 став 1 се коси со одредбата од член 2 став 2 од Законот за општата управна постапка од која произлегува дека со посебен закон одделни работи од управната постапка може да се уредат поинаку од уреденото во Законот за општата управна постапка, ако уредувањето на тие работи не е во спротивност со основните начела и со целта на Законот за општата управна постапка, како и ако не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките“, а член 61 став 1 од Законот за денационализација токму ја намалува заштитата на правата и правните интереси на граѓаните.
Понатаму, во иницијативата на Комисијата се наведува дека член 61 став 1 од Законот за денационализација „се коси и со правната и моралната димензија поради која е донесен Законот за денационализација, а тоа е правната заштита на сопственоста која е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија. Правото на сопственост како неприкосновено право со највисоко место на пиедесталот на економските права на човекот и граѓанинот се гарантира и во член 30 од Уставот.“ Во таа смисла, се наведува дека „токму сопственоста и наследувањето се појдовна основа и на Законот за денационализација, во насока на отстранувањето на последиците од неправдата нанесена на поранешните сопственици на кои имотите им биле присилно одземени како морална димензија. Воедно, самиот Закон за денационализација во член 50 став 2 приоритет дава на враќањето во сопственост на предметната недвижност, во случај кога барателот има признато право на избор согласно одредбите на истиот, а не го извршил изборот во определениот рок.“ Според тоа, подносителот на иницијативата наведува дека „видно од цитираните одредби, и уставотворецот и законодавецот како темелна вредност ја истакнуваат сопственоста. Меѓутоа, нејзината заштита е невозможна без примената и почитувањето на уставните начела со кои се гарантира владеењето на правото. Неможноста да се примени повторување/обнова на постапка за денационализација како правен лек дури и во ситуација кога странката не била во состојба во поранешната постапка да изнесе факти и докази по пат на редовен правен лек, остава простор незаконита одлука на надлежниот орган да остане во правна сила. На овој начин, се „урива“ една вековна цивилизациска придобивка, а тоа е правната заштита и правната сигурност во една држава.“
в) Со иницијативата на Народниот правобранител се предлага поништување или укинување на оспорените три одредби од Законот за денационализација, а со иницијативата на Комисијата се предлага поништување на член 61 став 1 од означениот закон.
4. Судот на седницата ги утврди следните факти:
а) – Членот 11 е систематизиран во делот „I.Основни одредби“ од Законот. Во ставот 1 се определува дека: „Право да поднесе барање за денационализација има поранешниот сопственик, односно лицата кои се негови наследници, според прописите за наследување (барател).“
Во член 11 став 2 од Законот, чиј дел се оспорува, се пропишува дека: „Барател во смисла на ставот 1 на овој член е лице кое на денот на влегувањето во сила на овој закон е државјанин на Република Македонија.“ Оваа одредба е содржана во основниот текст на Законот (објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.20/98) и не е менувана и дополнувана подоцна.
– Членот 47 е систематизиран во делот „IV.Постапка“ од Законот. Во ставот 1 се определува дека: „Барањето од членот 45 на овој закон се поднесува на образец што го пропишува министерот за финансии“, а во ставот 2 се определуваат податоците коишѕо треба да ги содржи образецот од ставот 1. Ставот 3, чиј дел од точка 2 се оспорува, гласи: „Кон барањето од ставот 1 на овој член се поднесува: точка 2) доказ за државјанство на Република Македонија стекнато до денот на влегување во сила на овој закон“. Оваа одредба исто така е содржана во основниот текст на Законот (објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.20/98) и не е менувана и дополнувана подоцна.
– Членот 61 е систематизиран исто така во делот „IV.Постапка“ од Законот. Во оспорениот став 1 се пропишува дека: „Во постапката за денационализација не се применуваат одредбите за враќање во поранешна состојба и за обнова на постапката.“ Содржината и на оваа одредба е утврдена во основниот текст на Законот (објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.20/98) и не е менувана и дополнувана подоцна.
б) Целината на Законот за денационализација ја сочинуваат следните делови и правни правила:
– Дел „I. Основни одредби“ (членови 1-15), во кој се определува дека Законот го уредува:
*враќањето на имот или давањето на надомест за имот одземен во корист на државата по 2 август 1944 година, а одземен од физички лица или верски заедници (членови 1, 1-а и 1-б),
*под „имот“ се подразбираат (!) недвижности – земјиште (земјоделско, шумско, пасишта, утрини, шуми, градежно), објекти на задруги (селски, семејни, приватни стопански претпријатија), деловни згради и деловни простории, станбени згради и станови, како и (!!) движни предмети – стока на номадските сточари, други движни предмети кои се наоѓаат на наведените недвижности (член 2 и негова разработка во членовите 22, 22-б, 23, 24, 26),
*барател е (!) поранешен сопственик или (!!) наследниците на поранешниот сопственик кои го стекнале тој статус според прописите за наследување (член 11 став 1), ако на денот на влегувањето во сила на овој закон се државјани на Република Македонија (член 11 став 2),
*по барањето за денационализација одлучува министерот за финансии, кој може да формира една или повеќе комисии за одлучување по барањата за денационализација (орган за денационализација) – член 12,
*во постапката за денационализација се применуваат одредбите од Законот за општа управна постапка, ако со овој закон поинаку не е определено (член 13) и
*имотните права и интереси на Република Македонија во таа постапка ги штити Јавното правобранителство на Република Македонија (член 14);
– Дел „II. Враќање во сопственост“ (членови 16-30), во кој се уредуваат различни ситуации за враќање на недвижност (на пример, враќање само на дел од недвижноста, или враќање на недвижноста кога е намалена нејзината вредност, или статусот на прирастоците и на споредните предмети кои припаѓаат на недвижноста, или враќањето на недвижноста која е дадена во закуп – членови 16-21), како и враќање на движен предмет (на пример, ако постои, или ако може да се идентификува, член 24);
– Дел „III. Надомест“ (членови 31-44), во кој се утврдуваат ситуациите во кои се дава надомест за национализиран имот:
*ако имотот не се враќа бидејќи станал добро во општа употреба – плоштад, улица, парк,…, или ако е потребен за одбраната и безбедноста на Републиката, или ако се користи за образовни или социјални установи – училиште, градинка, амбуланта, болница,… или ако друго физичко или правно лице претходно стекнало право на сопственост на законит начин, … (член 31), како и кога
*имотот престанал да постои (член 31 став 1), при што
*надоместот се дава во вид на обврзници и на начин уреден со овој закон (членови 32-44);
– Дел „IV. Постапка“ (членови 45-63), во кој се определува дека:
*постапката за денационализација се поведува со барање (член 45),
*барањето се поднесува на образец што го пропишува министерот за финансии (член 47 ставови 1 и 2),
*кон барањето се поднесува, покрај другото, и доказ за државјанство на Република Македонија стекнато до денот на влегување во сила на овој закон – член 47 став 3 точка 2,
*барањето за денационализација може да се поднесе до 31 декември 2007 година и по истекот на тој рок престанува правото; тоа значи дека барањето можело да се поднесе од 7 мај 1998 година до 31 декември 2007 година или во период од 9,5 години, при што
*решението за денационализација мора да се донесе најдоцна за шест месеци од поднесувањето на барањето, а во посложени предмети најдоцна за шест месеци по решавањето на претходното прашање, па примерок од решението се доставува до барателот и до јавниот правобранител (член 51 ставови 1 и 3 од Законот објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.20/1998), а
*против решението на органот за денационализација може да се поведе управен спор (член 58) и
*во постапката за денационализација не се применуваат одредбите за враќање во поранешна состојба и за обнова на постапката – член 61 став 1 од Законот;
– Дел „V. Преодни и завршни одредби“ (членови 64-69), определува дека (!) со денот на влегувањето во сила на овој закон не е дозволено располагање со имот што е предмет на денационализација, ниту искористување на таков имот на начин да се создаваат обврски за барателот (член 64 став 1), (!!) правото на залог на недвижност што се враќа во сопственост престанува со правосилноста на решение за денационализација (член 65), (!!!) правото на службеност врз имот што се враќа во сопственост престанува со правосилноста на решението за денационализација (член 66).
5. Во врска со член 61 став 1 од Законот за денационализација, Народниот правобранител и Комисијата ја проблематизираат таа законска одредба во однос на член 9 став 2 (еднаквост на граѓаните пред законите), член 30 став 1 (право на сопственост и на наследување), како и во однос на член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6 и 11 (основни слободи и права, владеење на правото, правна заштита на сопственоста, почитување на општо прифатените норми на меѓународното право) од Уставот.
Имајќи ги предвид наведените уставни одредби, Уставниот суд, оценувајќи ја содржината на одредбите од член 51 ставови 2 и 3 и член 61 став 2 од истиот закон (Решение У.бр.166/2001 од 13 март 2002 година и Решение У.бр.125/2005 од 5 октомври 2005 година) изградил начелен став дека постапката за денационализација е скратена, посебна управна постапка воспоставена за одредена цел и со кратки рокови, а заинтересираните трети лица имаат право на судска заштита. Конкретно, Законот ја уредил постапката за денационализација на тој начин што го задолжил барателот да ги приложи кон барањето доказите на кои го заснова барањето за денационализација (актот за одземање на имотот, доказ за сопственост на имотот-за недвижности: тапија, договор, пресуда или решение, а за движни предмети: договори, фактури или пресуди – член 47 став 3 точки 1 и 3 од Законот), од што произлегува дека барателот пред поднесувањето на барањето имал обврска да ги обезбеди тие документи и да ги приложи кон барањето, па при таа состојба немаат смисла правните институти враќање во поранешна состојба и повторување/обнова на постапката со оглед дека или има или нема докази за поранешната сопственост на барателот. Покрај тоа, Законот ја уредил и постапката за денационализација во ситуација кога барателот не може да ги приложи актот за одземање на имотот и доказите за сопственост, а тие се наоѓаат кај корисникот или кај друг орган односно организација, при што законодавецот определил органот за денационализација по службена должност да ги прибави тие документи (член 48 став 1 од Законот), па и во таква ситуација нема сврха од враќање во поранешна состојба и повторување/обнова на постапката бидејќи или има или нема докази за поранешната сопственост на барателот. Освен тоа, Законот пропишал дека „против решението на органот за денационализација може да се поведе управен спор“ (член 58 од Законот), па и во таа смисла нема сврха од враќање во поранешна состојба или повторување/обнова на постапката.
Подржувајќи го и продолжувајќи го таквиот став на Уставниот суд, Судот оцени дека определувањето во член 61 став 1 од Законот, да не се применуваат во постапката за денационализација одредбите за враќање во поранешна состојба и за повторување/обнова на постапката, не може да се смета дека барателите во постапката за денационализација биле доведени во нерамноправна положба во однос на останатите граѓани кои ги остварувале своите права во управна постапка, ниту дека на барателите во постапката за денационализација им се намалува заштитата на нивните права и правни интереси, како што се наведува во иницијативите на Народниот правобранител и на Комисијата, со оглед дека постапката за денационализација се разликува од општата управна постапка и дека во постапката за денационализација е обезбедена судска заштита пред управен суд, па нема намалување на правата и на правните интереси на граѓаните.
Поради тоа, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Во однос на оспорените делови од член 11 став 2 и член 47 став 3 точка 2 на Законот за денационализација, Судот најнапред утврди дека (1) за член 11 став од Законот, Уставниот суд се произнесувал повеќе пати (еднаш со неповедување на постапка-Решение У.бр.35/2002 од 10 април 2002 година, и четири пати со отфрлање на иницијативите-Решение У.бр.130/2002 од 4 декември 2002, Решение У.бр. 228/2008 од 22 април 2009 година, Решение У.бр.71/2013 од 4 декември 2013 година, и Решение У.бр.129/2018 од 27 февруари 2019 година), како и дека (2) за член 47 став 3 точка 2 од Законот, Уставниот суд се произнесувал два пати (еднаш со неповедување на постапка-Решение У.бр. 35/2002 од 10 април 2002 година и еднаш со отфрлање на иницијативата-Решение У.бр.71/2013 од 4 декември 2013 година).
Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека се исполнети условите за отфрлање на иницијативата на Народниот правобранител определени во член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд, со оглед дека за истата работа Уставниот суд веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.
Поради тоа, Судот одлучи како во точката 2 од ова решение.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.128/2018
У.бр.136/2018
12 декември 2019 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати