Решение У.бр.82/2005

У.бр.82/2005

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 1 февруари 2006 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Законот за управување со кризи (“Службен весник на Република Македонија” бр.29/2005), во целина и посебно членовите 6, 12, 13, 16 во делот “препораките”, 17, 18, 31, 35, 36 и 54 алинеја 1 во делот ”насоките, препораките” и алинеја 3 во делот ”препораките”, 58, 59 и 60.

2. Ова решение ќе се објави во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на актот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека основните одредби на член 1 став 1 и 2 и член 2 став 1 и 2 од Законот за управување со кризи биле преземени од основната одредба на член 1 став 1, 2 и 3 од Законот за одбрана (”Службен весник на Република Македонија” бр. 42/2001 и 5/2003), со тоа што биле прилагодувани на оспорениот закон, а со тоа противуставно се разградувал и разводнувал системот за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Република Македонија и се повредувала одредбата од член 122 став 2 од Уставот, според која одбраната на Републиката се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. А дека се разградувал системот за одбрана, можело да се заклучи и од преодните и завршните одредби на членовите 58, 59 и 60 од оспорениот закон. Имено, со оглед на тоа што оспорениот закон бил донесен со просто мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, со тој закон не можеле да се укинуваат постоечките одредби од Законот за одбрана, кој бил донесен со двотретинско мнозинство на гласови од вкупниот број пратеници.

Понатаму, Уставот не ги признавал термините ”криза” и ”кризна состојба” што ги утврдувал оспорениот закон, туку Уставот се служел единствено со термините ”воена состојба” (член 124) и ”вонредна состојба” (член 125), така што Уставот не дал можност и основ, покрај уставните овластувања на Владата од член 126 од Уставот, да може да се донесе и Закон за управување со кризи.

Со оспорениот закон се повредувале одредбите на членовите 8 став 1 алинеја 3, 51, 122 став 2, 124, 125 и 126 од Уставот и овој закон не би можел да опстојува во уставниот поредок на Република Македонија, ако се почитувала темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеење на правото, особено затоа што оваа материја веќе била уредена со повеќе други закони, како што се Законот за одбрана, Законот за внатрешни работи, Законот за Агенцијата за разузнавање, Законот за заштита и спасување и многу други закони. Во спротивно, оспорениот закон би се појавувал како ”закон над законите” што било рамно на Уставот, иако бил донесен само со просто мнозинство гласови од вкупниот број пратеници во Собранието на Република Македонија.

Членовите 6, 35 и 36 од Законот биле неодржливи од уставноправен аспект. Имено, Армијата можела да учествува во извршување на определени задачи, но само под услови и на начин утврден со Уставот и Законот за одбрана (членовите 18, 23 и 40), кој како системски закон бил донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, а не под услови и на начин утврден со друг закон, како во случајот, а кој се донесувал само со просто мнозинство гласови. Претседателот на Републиката бил посебен и самостоен орган и неговото командување со вооружените сили не смеело да биде доведувано во зависност од наоѓањето или предлогот на Владата или некој друг државен орган, надвор од вооружените сили. Според подносителот на иницијативата, дел од Армијата никако не можел да учествува во поддршка на полицијата во услови кога во кризна состојба била загрозена безбедноста на Републиката, бидејќи вооружените сили на Република Македонија го штителе само територијалниот интегритет и независноста на Републиката, а не и безбедноста на Републиката.

Стратегискиот одбранбен преглед на Републиката не можело да биде основ за учество на дел од Армијата во справувањето со кризна состојба, затоа што овој Стратегиски одбранбен преглед не бил пропис во смисла на Уставот, а прашање било и дали воопшто постоел Стратегиски одбранбен преглед.

Упатството за оперативни и други постапки на Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба, не можело да биде донесувано од министерот за одбрана во согласност со министерот за внатрешни работи, бидејќи оваа работа спаѓала во надлежност на претседателот на Републиката како врховен командант на вооружените сили, или евентуално на началникот на Генералштабот на Армијата, а во согласност со прописите за командување донесени од претседателот на Републиката.

Во врска со оспорените членови 12 и 13 од Законот, во иницијативата се наведува дека со раководењето на Управувачкиот комитет за координација и управување со системот за управување со кризи преку Владата се вршела непринципиелна поделба на функцијата меѓу претседателот на Републиката, како врховен командант на вооружените сили и претседател на Советот за безбедност на Република Македонија и Владата како носител на извршната власт, а со самото тоа и до ограничување на ингеренциите на претседателот на Републиката.

Имено, се отворало прашањето за уставниот основ за формирањето на Управувачкиот комитет и определувањето на сферата на неговото дејствување, ако се знаело дека Уставот, за разгледување на истите безбедносни прашања го конституирал Советот за безбедност на Република Македонија, чиј претседател бил претседателот на Републиката, а негов член бил и претседателот на Собранието на Република Македонија. Управувачкиот комитет пак бил составен само од претседателот на Владата и министри, од кои дел, заедно со претседателот на Владата, според Уставот, биле едновремено и членови на Советот за безбедност на Република Македонија.

Со таквата законска поставеност се вршела деконституционализација на надлежностите во сферата на безбедноста, на паралелизам на телата на Република Македонија и на засегање на уставната положба, пред се, на претседателот на Република Македонија, како и на претседателот на Собранието на Република Македонија.

Во исто време и паралелно не можел да постои Совет за безбедност на Република Македонија, со кој раководи претседателот на Република Македонија и Управувачки комитет при Владата на Република Македонија за раководење со системот за управување со кризи, со кој раководи претседателот на Владата. Во случајов, можел да постои само Совет за безбедност на Република Македонија, кој како таков бил формиран непосредно врз основа на Уставот.

И со оспорените членови 17 и 18 од Законот се докажувало дека противуставно се разградувал и девалвирал постоечкиот систем за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Републиката.

Имено, според член 20 став 1 точка 2 од Законот за одбрана, во остварувањето на одбраната Министерството за одбрана вршело процена на можните воени и други опасности со кои се загрозува суверенитетот, самостојноста и територијалниот интегритет на Републиката и загрозеноста на територијата од природни непогоди и други несреќи и се додека постоела оваа законска одредба, не можело иста таква или слична одредба да се воведува со друг закон, а кој се донесувал само со просто мнозинство на гласови на пратениците. Со други зборови, со оспорените одредби се воведувале противуставни паралелни структури во Република Македонија, што не било допуштено од уставноправен аспект, ако доследно и во целост се почитувала темелната вредност на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото.

Со оспорениот член 31 став 1 од Законот се повредувала одредбата на членот 126 од Уставот, според која при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според тоа, Уставот на Владата не и дал овластување – надлежност да донесува и одлука за постоење на кризна состојба.

За оспорениот член 31 став 3 и 6 од Законот, подносителот на иницијативата смета дека било несогласно со Уставот, Владата извештајот да го доставува и до претседателот на Републиката и претседателот во секое време да може да бара усмен и писмен извештај од Владата за состојбата во областа на управувањето со кризи, бидејќи Владата за својата работа одговарала пред Собранието, а не и пред претседателот на Републиката.

Во однос на оспорените делови од членовите 16 и 54 алинеи 1 и 3 од Законот, подносителот на иницијативата смета дека препораките и насоките не се сметале како прописи во смисла на членовите 51, 110 и 112 став 1 и 2 од Уставот и тие не биле од задолжителен правен карактер и поради тоа не можело поради нивно неизвршување да се предвидува и парична казна за прекршок.

4. Судот на седницата утврди дека содржината на Законот за управување со кризи (”Службен весник на Република Македонија” бр.29/2005) е поделена во десет глави, и тоа: И Основни одредби, II Посебни одредби, III Организација и функционирање на органите и телата во системот за управување со кризи, IV Одлучување и употреба на ресурсите, V Комуникација, координација и соработка, VI Процена на загрозеноста на безбедноста на Република Македонија, VII Планирање и финансирање, VIII Инспекциски надзор, IX Казнени одредби и X Преодни и завршни одредби.

Според член 1 од Законот, со овој закон се уредува системот за управување со кризи во Република Македонија, и тоа: организацијата и функционирањето, одлучувањето и употребата на ресурсите, комуникацијата, координацијата и соработката, процена на загрозеноста на безбедноста на Републиката, планирањето и финансирањето, како и други прашања сврзани со системот за управување со кризи.

Системот за управување со кризи се организира и остварува заради превенција, рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните, а се настанати од природни непогоди и епидемии или други ризици и опасности кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Републиката или дел од неа, а за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.

Системот за управување со кризи опфаќа и прибирање на информации, процена, анализа на состојбата, утврдување на целите и задачите, развој и спроведување на потребните дејствија за превенција, рано предупредување и справување со кризи.

Според член 6 од Законот, Армијата може да учествува со дел од своите сили во случај на кризна состојба, под услови и на начин утврдени со овој закон.

Според член 12 од Законот, заради предлагање на одлуки и обезбедување на постојани консултации, координација, навремена реакција, ефикасност и соодветно искористување на расположливите ресурси во случај на кризна состојба, како и обезбедување навремена, квалитетна и реална процена на загрозеноста на безбедноста на Републиката од ризици и опасности, во системот за управување со кризи се формираат Управувачки комитет и Група за процена и се основа Дирекција за управување со кризи.

Според член 13 од Законот, Управувачкиот комитет е тело на Владата за координација и управување со ситемот за управување со кризи.

Управувачкиот комитет го сочинуваат министрите: за внатрешни работи, здравство, транспорт и врски, одбрана, надворешни работи и раководителот на групата за процена. Доколку составот на Управувачкиот комитет не ја одразува соодветната и правична застапеност на заедниците, составот на Управувачкиот комитет се дополнува и со други членови на Владата.

Во зависност од кризната состојба, по потреба, во работата на Управувачкиот комитет може да се вклучат и други функционери кои раководат со органите на државната управа.

Во работата на Управувачкиот комитет учествува и еден претставник од Комисијата за одбрана и безбедност на Собранието на Републиката од редот на членовите на Комисијата од најголемата политичка партија во опозиција и еден претставник од Кабинетотот на претседателот на Република Македонија.

Според член 16 од Законот, органите на државната управа, општините и на градот Скопје и другите учесници во системот за управување со кризи, во рамките на нивните надлежности утврдени со закон, се должни да ги спроведуваат препораките и другите мерки и активности на Управувачкиот комитет, донесени во согласност со овој закон.

Според член 17 од Законот, Групата за процена е тело на Владата кое врши постојано проценување на ризиците и опасностите по безбедноста на Републиката и предлага мерки и активности за нивна превенција, рано предупредување и справување со кризна состојба.

Според член 18 од Законот, Групата за процена ја сочинуваат директорите на Бирото за јавна безбедност, Управата за безбедност и контраразузнавање, Агенцијата за разузнавање; директорите и замениците на директорите на Центарот за управување со кризи и Дирекцијата за заштита и спасување; заменикот на началникот на Генералштабот на Армијата, како и раководителот на Службата за безбедност и разузнавање во Министерството за одбрана.

Составот на Групата за процена ја одразува соодветната и правична застапеност на заедниците.

Со Групата за процена раководи лице од составот на Групата за процена, кое го определува претседателот на Владата.

По потреба во работата на Групата за процена се повикуваат и други претставници на органите на државната управа, општините и градот Скопје и експерти за определената област, за што одлучува одговорното лице од став 3 на овој член.

Според член 31 од Законот, Владата донесува одлука за постоење на кризна состојба, го определува подрачјето зафатено со кризна состојба и соодветно на тоа ги активира механизмите за разрешување на кризната состојба. За донесената одлука Владата веднаш го известува Собранието и претседателот на Републиката.

Владата за активностите поврзани со одлуката од ставот 1 на овој член во рок од 48 часа усмено, а еднаш неделно писмено го известува Собранието и претседателот на Републиката.

Владата најдоцна за 30 дена по завршувањето на активностите утврдени со одлуката од ставот 1 на овој член, изготвува и доставува писмен извештај до Собранието и претседателот на Републиката.

Одлуката за постоење на кризна состојба од ставот 1 на овој член не може да трае подолго од 30 дена.

Ако кризната состојба продолжи да трае подолго од 30 дена, Владата треба да побара одобрување од Собранието за продолжување на рокот или да предложи прогласување на воена или вонредна состојба.

Собранието и претседателот на Републиката во секое време може да побараат усмен или писмен извештај за состојбата во областа за управување со кризи.

Според член 35 од Законот, дел од Армијата учествува во поддршка на полицијата во услови кога со кризната состојба е загрозена безбедноста на Републиката, а органите на државната управа немаат соодветни ресурси и средства за нејзина превенција и справување.

Предлог до Владата за потребата за учество на дел од Армијата, согласно со Стратегискиот одбранбен преглед на Републиката дава Управувачкиот комитет.

Предлогот од ставот 2 на овој член особено содржи:
– вид и број на сили и капацитети на армиската единица;
– намена и задача за кои се бараат и
– времетраење на активноста и ангажирањето на армиската единица.

По предлог на Владата, за учество на дел од Армијата во справувањето со кризна состојба, одлучува претседателот на Републиката.

Претседателот на Републиката во секое време може да ја преоцени потребата од учеството на делот од Армијата.

Начинот на учество на дел од Армијата во кризна состојба се уредува со пропис кој го донесува претседателот на Републиката.

Според член 36 од Законот, заради обезбедување на потребната подготвеност, обука и вежби за евентуално учество на дел од Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба, се донесува Упатство за оперативни и други постапки на Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба.

Упатството од ставот 1 го донесува министерот за одбрана во согласност со министерот за внатрешни работи.

Според член 54 од Законот, со парична казна од 5.000 до 50.000 денари ќе се казни за прекршок одговорното лице во субјектот учесник во системот за управување со кризи, ако:
– не ги применува одлуките, насоките, препораките и другите мерки и активности на Владата, Управувачкиот комитет и Центарот (член 44 став 1, член 16 и член 21 став 1 алинеја 3);
– не ги применува мерките за криптозаштита, противелектронско обезбедување и другите мерки за заштита пропишани со уредба на Владата (член 41);
– не ги применува препораките и заклучоците од Процената (членовите 45 и 46);
– не постапи според записникот од извршениот инспекциски надзор и не го извести инспекторот за преземените мерки (член 52 став 2) и
– не утврди работни места во актите за систематизација на работните места за работа во кризна состојба (член 9).

Според член 58 од Законот, до отпочнувањето со работа на Центарот, а најмногу 60 дена по денот на именувањето на директорот на Центарот, инспекцискиот надзор во областа на управувањето со кризи ќе продолжат да го вршат инспекторите од Министерството за одбрана согласно со одредбите на Законот за одбрана.

Според член 59 од Законот, вработените од Министерството за одбрана кои вршат работи во Републичкиот центар за известување, службата за набљудување, центрите за известување на целата територија на Републиката, во областа на криптозаштитата и во областа на подготовките за одбрана, во рок од 90 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон, ги презема Центарот во број кој соодветствува на потребниот број вработени согласно актите за организација и сиситематизација на Центарот.

При преземање на лицата од став 1 на овој член, се води сметка за соодветната и правична застапеност на заедниците.

Објектите и опремата на Републичкиот центар за известување, службата за набљудување и центрите за известување на целата територија на Републиката и опремата за криптозаштита, возилата, архивата и документацијата кои биле во врска со извршувањето на задачи од областа на кризниот менаџмент, од Министерството за одбрана ги презема Центарот со денот на преземањето на вработените.

Според член 60 од Законот, за спроведување на процесот на преземање на вработените, објектите, опремата, целокупната документација и архивата од членот 59 на овој закон, по именувањето на директорот на Центарот во Владата се формира Комисија составена од по еден претставник од Министерството за одбрана, Министерството за внатрешни работи, Министерството за финансии и претставник од Центарот. Комисијата процесот на преземање ќе го изврши во рок од 90 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон.

За евентуалните спорови кои не ќе може да ги реши Комисијата од ставот 1, ќе одлучува Владата.

5. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Согласно член 79 став 2 од Уставот, претседателот на Републиката е врховен командант на вооружените сили на Македонија.

Согласно член 86 од Уставот, претседателот на Републиката е претседател на Советот за безбедност на Република Македонија. Советот за безбедност на Републиката го сочинуваат: претседателот на Републиката, претседателот на Собранието, претседателот на Владата, министрите кои раководат со органите на државната управа во областите на безбедноста, одбраната и надворешните работи и тројца членови кои ги именува претседателот на Републиката. При именувањето на тројцата членови, претседателот ќе обезбеди составот на Советот, како целина, соодветно да го одразува составот на населението во Република Македонија. Советот ги разгледува прашањата сврзани со безбедноста и одбраната на Републиката и дава предлози на Собранието и Владата.

Согласно член 88 од Уставот, Владата на Република Македонија е носител на извршната власт. Своите права и должности Владата ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Согласно член 92 став 1 од Уставот, Владата и секој нејзин член, за својата работа одговараат пред Собранието.

Согласно член 122 од Уставот, вооружените сили на Република Македонија го штитат територијалниот интегритет и независноста на Републиката. Одбраната на Републиката се уредува со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 124 став 1 од Уставот, воена состојба настапува кога претстои непосредна воена опасност од напад врз Републиката или кога Републиката е нападната или и е објавена војна.

Според член 125 став 1 од Уставот, вонредна состојба настапува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.

6. Уставот не ги содржи термините ‘’криза’’ и ‘’кризна состојба’’, но според Судот, тоа не ја исклучува ниту потребата, ни можноста Собранието на Република Македонија, согласно своите надлежности утврдени во член 68 од Уставот, со закон да уредува одредени состојби во општеството, за кои оценува дека претставуваат општ интерес за граѓаните и нивната безбедност.

Во оваа смисла, според Судот, треба да се оценува и определбата со закон да се уреди областа за управување со кризи, односно утврдување на мерките и активностите што треба да се преземат со цел заштита на животот и имотот на граѓаните од загрозувања од поголем обем од ризици и опасности по добрата и животната средина, здравјето и животот на луѓето и животните и растенијата, имотот и другите материјални добра од поголем обем, стабилноста, функционирањето на државата и нејзиниот поредок утврден со Уставот, за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.

Имено, со Законот за управување со кризи се уредува системот за управување со кризи во Република Македонија, кој се организира и остварува заради превенција, рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните, а се настанати од природни непогоди и епидемии или други ризици и опасности кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Република Македонија или дел од неа, а за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.

Оттука, според Судот, донесувањето на закон со кој се уредува областа на управување со кризи е право на Собранието на Република Македонија кое произлегува од природата на неговата уставна положба и функции утврдени во членот 68 од Уставот, поради што Судот утврди дека постои уставен основ за донесување на Законот.

7. Одбраната на Република Македонија, како организиран систем за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Републиката е уредена со Законот за одбрана, кој согласно член 122 став 2 од Уставот, е донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и во кој се утврдени субјектите кои имаат должност за учество во одбраната на Републиката и нивните права и обврски во оваа сфера.

Со Законот за управување со кризи, пак, се уредува системот за управување со кризи во Република Македонија, кој се организира и остварува заради превенција, рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните, а се настанати од природни непогоди и епидемии или други ризици и опасности кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Република Македонија или дел од неа, а за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.

Видно од содржината на Законот за управување со кризи, со истиот се уредува материја поврзана со превенција, рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните и кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Република Македонија или дел од неа, но за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба. Законот нема одредби кои се однесуваат на заштитата на територијалниот интегритет и независноста на Републиката. Напротив, децидно е кажано дека со Законот се уредува управувањето со кризи за кои нема услов да биде прогласена воена или вонредна состојба. Доколку кризата прерасне во воена или вонредна состојба, односно постои непосредна воена опасност од напад врз Републиката или објава на војна или настапат големи природни непогоди или епидемии на територијата на Републиката или нејзин дел, престанува функцијата на Законот за управување со кризи и се активираат механизмите за одбрана на Републиката утврдени согласно Законот за одбрана, односно механизмите за заштита и спасување утврдени со Законот за заштита и спасување.

Врз основа на наведеното, според Судот, неспорно произлегува дека со Законот за управување со кризи не се уредува материја поврзана со заштитата на територијалниот интегритет и независноста на Републиката во смисла на член 122 од Уставот, поради што Судот утврди дека со донесувањето на овој закон, не се задира во системот за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Републиката.

Основните одредби на Законот за управување со кризи (искажани во три члена), вообичаено како што е случај со најголемиот број закони, ја определуваат областа која се уредува со Законот, односно дефинираат што е систем за управување со кризи, кои субјекти учествуваат во овој систем и го определуваат значењето на изразите употребени во Законот.

Основната одредба од Законот за одбрана (искажана во еден член), определува дека одбраната на Републиката се организира како систем за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Републиката, ги определува субјектите учесници во овој систем и утврдува дека одбраната се остварува во согласност со Уставот на Република Македонија, законите, Стратегијата за одбрана на Републиката, други документи и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот.

Од анализата на основните одредби во двата закони, произлегува дека основните одредби на Законот за управување со кризи се разликуваат по својата содржина од основната одредба во Законот за одбрана, како резултат на тоа што уредуваат различни области. Притоа, според Судот нема никакво значење дали при нормирањето на основните одредби во двата закони е користен сличен номотехнички пристап или дали се преземани одредби од еден закон и прилагодувани за потребите на друг закон. Впрочем, изборот на номотехнички пристап за уредување на одредена област е право на законодавецот и од тој аспект според Судот нема основ за оцена на уставноста на кој било закон.

Со членовите 58, 59 и 60 кои се сместени во Преодните и завршните одредби на Законот за управување со кризи, се уредуваат преодни решенија за создавање на услови за отпочнување со работа на Центарот за управување со кризи, како новоформиран субјект кој учествува во системот за управување со кризи. Преземањето на вработени, објекти и опрема од Министерството за одбрана во Центарот, што се регулира со наведените одредби, според Судот не значи ставање надвор од сила на одредби од Законот за одбрана, туку воспоставување рамнотежа во правниот поредок во смисла на создавање услови за заживување на примената на Законот за управување со кризи.

Ова дотолку повеќе што со членот 63 од Законот, децидно е наведен денот на влегувањето во сила и денот на отпочнување на примената на Законот, без притоа да се утврдува дека престануваат да важат одредби од други закони, што потврдува дека со Законот за управување со кризи за првпат се уредува оригинерна материја која досега не била регулирана со закон.

Поради наведеното Судот утврди дека со Законот за управување со кризи не се ставаат надвор од сила одредби на Законот за одбрана или на друг закон, поради што според Судот во овој случај нема основ за поставување на правното прашање кое се наметнува во иницијативата – дали може еден закон донесен со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници (Законот за одбрана), да се дерогира со закон донесен со просто мнозинство гласови (Законот за управување со кризи). Инаку, според Судот, независно со какво мнозинство се донесени, законите имаат еднаква правна сила. Но, доколку со Уставот е утврдено квалификувано мнозинство за донесување на одреден закон, Судот смета дека е противуставно одредби на така донесен закон да се дерогираат со закон донесен со просто мнозинство.

Оттука, Судот утврди дека нема основ тврдењето на подносителот во иницијативата дека со Законот за управување со кризи се разградува и разводнува системот за одбрана на независноста и територијалниот интегритет на Републиката спротивно на член 122 став 2 од Уставот.
8. Од содржината на членот 35 од Законот произлегува дека за учеството на дел од Армијата како поддршка на полицијата во справување со кризна состојба, на предлог на Владата, одлучува претседателот на Републиката, како врховен командант на вооружените сили. Тој во секое време може да ја преоцени потребата од учеството на дел од Армијата во наведените активности.

Предлогот до Владата за учество на дел од Армијата како поддршка на полицијата при справување со одредена кризна состојба, го поднесува Управувачкиот комитет, врз основа на Стратегискиот одбранбен преглед. Во политичката рамка на Стратегискиот одбранбен преглед се наведени мисиите каде може да се ангажира Армијата, како што се: поддршка на граѓаните во заштита од ризици и опасности, вклучувајќи и способност да се асистира во настани на цивилни интервенции (елементарни и други непогоди, техничко-технолошки катастрофи, епидемии и слично; помагање и справување со заканите, ризиците и опасностите произлезени од проблемите на глобалната безбедност кои се појавуваат како тероризам, меѓународен криминал, пролиферација и сите видови на недозволена трговија и обезбедување на границата и неконвенционални и асиметрични закани.

Притоа, треба да се напомене дека Владата на Република Македонија донесе Програма за реализација на Стратегискиот одбранбен преглед на Република Македонија, бр. 23-3084/1 од 23 јуни 2003 година. Собранието на Република Македонија донесе Резолуција за развој и трансформација на одбраната (‘’Службен весник на Република Македонија’’ бр. 34/2004), со која одлучи да ја поддржи Програмата за трансформација на одбраната и Армијата на Република Македонија како документ кој ќе обезбеди завршување на започнатите процеси и документи од Стратегискиот одбранбен преглед.

Со давањето на предлогот за потребата од учество на дел од Армијата во справувањето со кризна состојба, според Судот Владата воопшто не навлегува во ингеренциите на претседателот на Републиката како врховен командант на Армијата.

Дали се исполнети условите за учество на дел од Армијата во справувањето со кризната состојба одлучува претседателот на Републиката, ценејќи го видот на кризната состојба во секој конкретен случај.

Од ваквата поставеност на односите, според Судот, несомнено произлегува дека местото и улогата на претседателот на Републиката како посебен и самостоен орган и врховен командант на Армијата, воопшто не се доведени во зависност од Владата.

Имајќи го предвид изнесеното, Судот утврди дека со утврдената можност за учество на дел од Армијата како поддршка на полицијата во одредена кризна ситуација, утврдена во член 6 и 35 од Законот за управување со кризи не се повредува уставниот принципот на владеење на правото утврден со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Ова дотолку повеќе што справувањето со кризи е право и должност на сите органи на државната управа, органите на државната власт, силите за заштита и спасување, органите на општините и на градот Скопје, па во таа смисла и на Армијата на Република Македонија.

9. Од содржината на член 36 од Законот произлегува дека Упатството за оперативни и други постапки на Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба, го донесува министерот за одбрана во согласност со министерот за внатрешни работи. Упатството се донесува заради обезбедување на потребна подготвеност, обука и вежби за евентуално учество на Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба.

Според Судот, донесувањето на вакво упатство не може да се гледа во корелација со членот 79 став 2 од Уставот, поради што и не може да се смета дека со овластувањето на министерот за одбрана, во согласност со министерот за внатрешни работи, да го донесе наведеното упатство, се повредува или ограничува уставно утврденото право и позиција на претседателот на Републиката како врховен командант на вооружените сили на Републиката.

Според член 91 алинеја 1 и 5 од Уставот, Владата на Република Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите и донесува уредби и други прописи за извршување на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, министерот, меѓу другото, донесува упатства за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Според член 56 став 3 од овој закон, со упатство се пропишува начинот на постапување во извршувањето на одделни одредби на законите и другите прописи, а според член 64 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Овластувањето на министерот за одбрана, во согласност со министерот за внатрешни работи за донесување на наведеното упатството се однесува само на пропишување на еден сегмент од организирањето, подготвувањето и оспособувањето на Армијата за остварување на нејзината уставна позиција утврдена во членот 122 став 1 од Уставот, кој сегмент се однесува на подготовките, обуката и вежбите кои припадниците на Армијата треба да ги преземат заради подготовка за евентуално учество на дел од Армијата во поддршка на полицијата во случај на кризна состојба.

Претседателот на Републиката, како врховен командант на вооружените сили, одлучува дали дел од Армијата ќе се употреби како поддршка на полицијата во справувањето со одредена кризна состојба. Начинот на учество на дел од Армијата во кризна состојба, согласно член 35 став 6 од Законот за управување со кризи се уредува со пропис кој го донесува претседателот на Републиката.

Поради наведеното Судот утврди дека донесувањето на Упатството од страна на министерот за одбрана во согласност со министерот за внатрешни работи е во функција на операционализација на Законот и со тоа не се нарушува уставно определеното место, улога и функции на претседателот на Републиката како врховен командант на вооружените сили на Републиката.

10. Во системот за управување со кризи, согласно член 12 и 13 од Законот за управување со кризи, се формира Управувачки комитет, како тело на Владата за координација и управување со системот за управување со кризи. Управувачкиот комитет, согласно член 15 од Законот, и предлага на Владата утврдување на постоење на кризна состојба и подрачјето кое е зафатено со кризната состојба и соодветно на тоа, дава предлог за активирање на механизми за нејзино разрешување во согласност со овој закон.

Советот за безбедност на Република Македонија, формиран согласно член 86 од Уставот, ги разгледува прашањата сврзани со безбедноста и одбраната на Републиката и дава предлози до Собранието и Владата.

Од наведените уставни и законски одредби Судот оцени дека јасно произлегува дека се работи за постоење на две различни тела кои имаат посебни ингеренции во областа за која се формирани. Уставната определба за постоење на Совет за безбедност, според Судот не го исклучува правото на законодавецот да формира и други органи и тела доколку смета дека тоа е во функција на заштита на животот, здравјето и имотот на граѓаните и нивната безбедност.

Прашањата сврзани со безбедноста и одбраната кои ги разгледува Советот за безбедност согласно член 86 од Уставот, не се истоветни со прашањата за кои е формиран Управувачкиот комитет согласно член 12 од Законот за управување со кризи. Имено, Управувачкиот комитет расправа за ситуации од најразличен и превентивен карактер заради рано предупредување и справување со кризи кои претставуваат ризик за добрата, здравјето и животот на луѓето и животните, а се настанати од природни непогоди и епидемии и други ризици и опасности кои директно го загрозуваат уставниот поредок и безбедноста на Републиката или дел од неа, а за кои не постојат услови за прогласување воена или вонредна состојба.

Фактот што во составот на двете тела членуваат исти лица (министрите за одбрана, за внатрешни работи и за надворешни работи) според Судот, не ја доведува во прашање уставната основаност за постоење на овие тела. Притоа, треба да се нагласи дека претседателот на Владата воопшто и не е член на Управувачкиот комитет, како што се наведува во иницијативата, така што не може воопшто да стане збор за непринципиелна поделба на власта помеѓу претседателот на Републиката и претседателот на Владата.

Оттука, Судот утврди дека постоењето на овие две тела не претставува воведување на паралелизам во сферата на безбедноста и одбраната на Републиката со што би се вршела деконституционализација на уставните надлежности и положба на претседателот на Републиката, како врховен командант на вооружените сили на Републиката и претседател на Советот за безбедност.

11. Групата за процена е тело на Владата кое согласно член 17 од Законот за управување со кризи, врши постојано проценување на ризиците и опасностите по безбедноста на Републиката и предлага мерки и активности за нивна превенција, рано предупредување и справување со кризна состојба. Анализите, препораките и заклучоците, Групата за процена, согласно член 19 од Законот, ги доставува до Управувачкиот комитет, претседателот на Владата, претседателот на Републиката и претседателот на Собранието.

Министерството за одбрана, како орган на државната управа, согласно член 20 од Законот за одбрана, врши процена на можните воени и други опасности со кои се загрозува суверенитетот, самостојноста и територијалниот интегритет на Републиката и загрозеноста на територијата од природни непогоди и други несреќи. Оваа процена ги опфаќа можните воени загрозувања и други опасности, видови на агресија, начин на борбено дејствување на агресорот, начин на спротивставување на можните воени загрозувања и други опасности, начин на спроведување на мерките за заштита и спасување на населението и материјалните добра од воени разурнувања и последиците предизвикани од нив во воена состојба, како и констатации и предлог мерки. Процената претставува составен дел на Планот за одбрана на Републиката што го донесува претседателот на Републиката и врховен командант на вооружените сили на Републиката.

Од наведената законска регулатива Судот утврди дека недвосмислено произлегува дека надлежноста на Групата за процена се разликува од надлежноста на Министерството за одбрана за вршење на процена на можните воени и други опасности со кои се загрозува суверенитетот, самостојноста и територијалниот интегритет на Републиката.

Според Судот, право на законодавецот е да го уредува прашањето за начинот на вршење процена на ризиците и опасностите по безбедноста на Републиката од сите аспекти. Во оваа смисла, право на законодавецот е да утврди постоење на посебно владино тело, кое ќе врши процена на ризиците и опасностите по безбедноста на Републиката и ќе предлага мерки и активности за нивна превенција, рано предупредување и справување со кризна состојба.

Со ваквото законско решение, според Судот, не се воведуваат пралелни структури во Република Македонија, односно не се повредува начелото на владеење на правото утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

12. Согласно член 31 од Законот за управување со кризи, Владата донесува одлука за постоење на кризна состојба, го определува подрачјето зафатено со кризна состојба и соодветно на тоа ги активира механизмите за разрешување на кризната состојба.

Имајќи го предвид значењето на поимите употребени во Законот за управување со кризи, кои се дефинирани во членот 3 од Законот, како и од севкупната содржина на Законот, Судот утврди дека сосема јасно и недвосмислено произлегува дека кризната состојба се разликува од воена или вонредна состојба дефинирани согласно член 124 и 125 од Уставот.

Според Судот, законодавецот не ги надминал уставните рамки кога определил дека Владата, како орган на државната власт до кој се доставуваат сите информации до кои е дојдено во системот за управување со кризи, е надлежна за донесување одлука за прогласување на кризна состојба.

Имено, надлежностите на Владата не се исцрпуваат само со овластувањето да донесува уредби со законска сила при постоење на воена или вонредна состојба, утврдено со член 126 од Уставот. Напротив, со член 91 од Уставот се утврдуваат и други надлежности на Владата, при што во алинејата 14 се утврдува дека освен наведените, Владата врши и други работи утврдени со Уставот и со закон. Според Судот, тоа претставува уставна основа за овластувањето на Владата утврдено со член 31 од Законот да донесува одлука за постоење на кризна состојба.

13. Согласно член 31 од Законот за управување со кризи, за донесената одлука за постоење на кризна состојба, како и за активностите поврзани со одлуката, Владата ги известува Собранието и претседателот на Републиката. Најдоцна во рок од 30 дена по завршувањето на активностите утврдени во одлуката, Владата изготвува и доставува писмен извештај до Собранието и претседателот на Републиката. Собранието и претседателот на Републиката во секое време може да побараат усмен и писмен извештај за состојбата за управување со кризи.

Поднесувањето на извештајот од Владата до претседателот на Републиката, според Судот е во функција на обезбедување нивна координација по прашањата околу кои се допираат нивните надлежности при спроведувањето на извршната власт во делот на управување со кризи. Ова особено имајќи го предвид правото на Владата да побара и овластувањето на претседателот на Републиката да одобри учество на Армијата како поддршка на полицијата во справувањето со одредена кризна состојба. Ваквото овластување на претседателот на Републиката како врховен командант на Армијата не би можело да се реализира без целосна информираност на претседателот на Републиката за активностите поврзани со управувањето со кризи.

Врз основа на наведеното, според Судот, во Законот се јасно утврдени надлежностите на Владата и на претседателот на Републиката во областа на управување со кризи, при што утврдената обврска на Владата за поднесување извештај до претседателот на Републиката за активностите поврзани со управувањето со кризи има основ во членот 91 од Уставот и не ја нарушува нејзината уставна положба во однос на претседателот на Републиката .

Поради тоа Судот утврди дека нема основ членот 31 од Законот за управување со кризи да се стави под сомнение во однос на членовите 79, 86 и 88 од Уставот.

14. Со членот 16 од Законот за управување со кризи се утврдува обврска за органите на државната управа, општините и градот Скопје и другите учесници во системот за управување со кризи, во рамките на нивните надлежности утврдени со закон, да ги спроведуваат препораките и другите мерки и активности на Управувачкиот комитет, донесени во согласност со овој закон. За неприменување на одлуките, насоките, препораките и другите мерки и активности на Владата, Управувачкиот комитет и Центарот, за одговорните лица во субјектот учесник во системот за управување со кризи, со членот 54 од Законот се предвидуваат парични казни за прекршок.

Имајќи предвид дека од спроведувањето на одлуките, насоките, препораките и заклучоците донесени во согласност со Законот за управување со кризи зависи успешноста на функционирањето на системот за управување со кризи, како и можните последици по животот и здравјето на граѓаните доколку истите не се почитуваат, произлегува дека законодавецот основано определил обврска за субјектите во системот за управување со кризи за нивно спроведување.

Во оваа смисла, според Судот, и препораките и насоките по својата суштина се мерки што треба да ги спроведат учесниците во системот за управување со кризи и непочитувањето на истите може да предизвика последици по здравјето и животот на неопределен круг субјекти.

Препораките и насоките се во функција на спроведување на Процената на загрозеноста на безбедноста на Републиката од сите ризици и опасности, која ја донесува Владата согласно член 45 од Законот, поради што, според Судот, законодавецот основано ги третира на ист начин како и одлуките, заклучоците и другите мерки и активности кои се донесуваат во системот за управување со кризи, давајќи им карактер на задолжителност, од причина што од спроведувањето на секоја од наведените мерки поединечно, зависи успешноста на справувањето со кризната состојба, односно заштитата на јавниот интерес.

15. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.

16. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов, а во однос на членовите 6, 13, 16 и 35, Решението е донесено со мнозинство гласови.

У.бр.82/2005
1 февруари 2006 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова

Leave a Reply