Решение У.бр.45/2021

У.бр.45/2021

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 1 јуни 2022 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 63 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам („Службен весник на Република Македонија” број 120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 275/2019 и 317/2020).

2. Александар Бежовски, адвокат од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на одредбата од Законот означена во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, членот 63 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам бил во колизија со член 53 и член 17 од Уставот, како и со член 2 ставови 1 и 3, член 15 став 1, член 17 став 1, член 21 став 1 и член 22 од Законот за адвокатура.

Во натамошниот текст, подносителот на иницијативата наведува дека со оспорениот член 63 од Законот, се оневозможувало и се спречувало адвокатурата да ги оствари основите на самото свое постоење и по Устав и по закон загарантирани како самостојноста, тајноста, заштита на интересот на странката, чување на довереното од странката и давање на квалитетна правна помош.

Меѓутоа, од самиот факт што адвокатурата е самостојна и независна јавна служба, пропишувањето на каква било обврска за адвокатите и адвокатските друштва како давање известувања, списоци и пријави за своите клиенти, односно да оддаваат деловни тајни, според подносителот било спротивно со Устав и закон, од причина што чувањето на тајноста и доверливоста претставуваат основа за функционирањето на адвокатурата како уставна категорија.

Подносителот на иницијативата наведува дека со оспорениот член 63 од Законот, настанувала голема правна нееднаквост и хиерархиска неусогласеност на законите од причина што Законот за адвокатура како lex generalis претставувал системски закон и се однесувал на адвокатурата како самостојна и независна јавна служба која при давање и обезбедување правна помош исклучиво се раководи од интересите на странката при што ги заштитува на најдобар начин со законски средства, а со Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам, со оспорената законска одредба се пропишувале обврски и задолженија, како и обврска размена на информации, како и можност за вршење на надзор во работењето на адвокатурата како самостојна јавна служба, надвор од одредбите за водење кривична постапка за којашто е потребна соодветна судска одлука, а со тоа било нарушено правото на самостојност и независност, кога сето тоа може да се спроведе од орган на јавна управа без судски налог.

Всушност, со оспорената законска одредба, се создавала обврска за вршителите на адвокатската служба да даваат известувања, списоци и пријави за свoите клиенти, а тоа би значело оддавање на деловна тајна спротивно на Уставот и Законот за адвокатура.

Врз основа на вака изнесените наводи, подносителот му предлага на Уставниот суд да го поништи оспорениот член од Законот, а поради големината на повредата и опасноста од загрозувањето на темелните вредности на Уставот, дополнително предлага Судот да донесе решение со кое се запира извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорениот закон, од причина што оспорените законски одредби не биле во согласност со духот и темелните вредности на основните слободи и права на човекот и граѓанинот согласно Европската конвенција за човекови права, со членовите 53 и 17 од Уставот како и со член 2 ставови 1 и 3, член 15 став 1, член 17 став 1, член 21 став 1 и член 22 од Законот за адвокатура („Службен весник на Република Македонија“ бр.59/2002, 10/2003, 34/2003, 60/2006, 29/2007, 8/2008, 106/2008, 20/2009, 117/2009, 135/2011, 113/2012, 148/2015).

3. Судот на седницата утврди дека оспорениот член 63 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам предвидува: „Повикувањето на оддавање на деловна тајна не може да се прифати како основа за одбивање да се обезбедат, достават и дадат податоци, информации, документи според овој закон“.

4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Член 51 од Уставот предвидува дека: „Во Република Северна Македонија, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2) “.

Од член 53 од Уставот произлегува дека адвокатурата е самостојна и независна јавна служба што обезбедува правна помош и врши јавни овластувања во согласност со закон.

Според Амандманот XIX, со кој е заменет член 17 од Уставот, се предвидува: Се гарантира слободата и неповредливоста на писмата и на сите други облици на комуникација. Само врз основа на одлука на суд, под услови и во постапка утврдени со закон, може да се отстапи од правото на неповредливост на писмата и на сите други облици на комуникација, ако тоа е неопходно заради спречување или откривање кривични дела, заради водење кривична постапка или кога тоа го бараат интересите на безбедноста и одбраната на Републиката.

Со Амандманот XX, со кој се дополнува членот 13 од Уставот, е прецизно предвидено дека за прекршоците определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за прекршок се гарантира судска заштита под услови и постапка утврдени со закон.

Со Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам („Службен весник на Република Македонија“ бр.120/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија„ бр.275/2019 и бр.317/2020) се утврдуваат мерките и дејствијата за откривање и спречување на перење пари и финансирање на тероризам кои ги преземаат задолжителните субјекти, како и работењето и надлежностите на Управата за финансиско разузнавање. Законот е усогласен со ЕУ Директивата за спречување на употребата на финансискиот систем за целите на перење пари и финансирање на тероризам од 2015 година (2015/849 ЕЦ).

Во членот 1 од делот „Општи одредби“ се предвидува дека: „Со овој закон се уредуваат мерките, дејствијата и постапките кои субјектите и надлежните органи и тела ги преземаат заради откривање и спречување на перење пари, поврзани казниви дела и финансирање на тероризам (во натамошниот текст: перење пари и финансирање на тероризам), како и работењето и надлежностите на Управата за финансиско разузнавање“.

Дефинициите на изразите употребени во овој закон се содржани во членот 2 од овој закон.

Со членот 5 од Законот се пропишуваат субјектите кои имаат обврска да ги преземаат мерките и дејствијата за откривање и спречување на перење пари и финансирање на тероризам предвидени со овој закон. Во точката 3 од овој член како субјекти се пропишуваат нотари, адвокати и адвокатски друштва кои вршат јавно овластување согласно закон.

Согласно член 7 од Законот се пропишуваат ситуациите кога адвокатите и адвокатските друштва имаат обврска да применуваат мерки и дејствија за спречување перење пари и финансирање на тероризам, односно во кои ситуации немаат такви обврски да применуваат мерки и дејствија за спречување перење пари и финансирање на тероризам и кога истите не се сметаат како субјекти согласно член 5 од истиот закон.

Во член 7 став 1 од Законот, се пропишува дека нотарите, адвокатите и адвокатските друштва кои вршат јавни овластувања согласно со закон се должни да ги применуваат мерките и дејствијата за спречување на перење пари и финансирање на тероризам во случаите кога даваат правни услуги за нивните клиенти, а кои се однесуваат на следните активности:
а) купопродажба на подвижни предмети, недвижности, содружнички удели или акции;
б) тргување и управување со имот;
в) отворање и располагање со банкарски сметки, сефови и други финансиски активности;
г) основање или учество во работењето или управувањето на правни лица, трустови или правни аранжмани и
д) застапување на клиенти во трансакции.

Според став 2 на член 7 од Законот, обврските кои произлегуваат од овој закон не се однесуваат на адвокатите и адвокатските друштва кога вршат функција на одбрана и застапување на клиентот во судска постапка. Во овој случај адвокатите и адвокатските друштва, на барање на Управата, во рок од седум дена треба да достават писмено образложение за причините поради кои не постапиле согласно со одредбите од овој закон.

Од изнесеното произлегува дека Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам е во корелација и со Законот за адвокатурата и во ситуациите во кои ги застапува интересите на клиентите.

Имено, обврските кои произлегуваат од овој закон не се однесуваат на адвокатите и адвокатските друштва кога вршат функција на одбрана и застапување на клиентот во судска постапка. Сепак постои разлика, доколку адвокатите и адвокатските друштва покрај застапувањето во судската постапка за истиот клиент даваат правни услуги предвидени со член 7 став 1 од Законот, тогаш истите имаат обврска да ги применуваат мерките и дејствијата утврдени со Законот, пример застапување во кривична постапка и застапување на истиот клиент во трансакции или застапување на истиот клиент во граѓанска постапка или работни односи и изготвување на договори за пренос на удели, акции, тргување со имот и слично.

Мерките и дејствијата за откривање и спречување на перење пари и финансирање на тероризам, кои треба да ги преземаат субјектите согласно член 8 од Законот се:
– изготвување на проценка на ризикот од перење пари и финансирање на тероризам и нејзино редовно ажурирање,
– воведување и примена на програми за ефикасно намалување и управување со идентификуваниoт ризик од перење пари и финансирање на тероризам,
– анализа на клиентите,
– известување и доставување на податоци, информации и документација до Управата согласно со одредбите од овој закон и подзаконските акти донесени врз негова основа,
– чување, заштита и водење евиденција на податоци,
– именување на овластено лице и негов заменик и/или формирање на оддел за спречување на перење пари и финансирање на тероризам,
– спроведување на внатрешна контрола и
– други мерки кои произлегуваат од одредбите на овој закон.

Во член 62 став 1 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам се пропишува дека нема да се покрене постапка за утврдување на одговорност за оддавање на деловна тајна против лицата или работоводниот орган и вработените во субјектите кои доставиле информации или извештаи во врска со сомнителни трансакции до Управата.

Со оспорениот член 63 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам се предвидува дека: Повикувањето на оддавање на деловна тајна не може да се прифати како основа за одбивање да се обезбедат, достават и дадат податоци, информации, документи според овој закон и член 60 став 1 од истиот закон пропишува дека податоците обезбедени врз основа на овој закон, вклучително и личните податоци се користат единствено за откривање и спречување на перење пари и финансирање на тероризам. Согласно став 2 од истиот член не се смета за оддавање на деловна тајна или за откривање на класифицирани податоци и информации доставувањето на податоците од ставот 1 на овој член до Управата и до соодветниот орган на надзор од членот 146 од овој закон при вршење на надзор согласно со овој закон.

Согласно членот 64 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам:

„(1) Управата за финансиско разузнавање е единица за финансиско разузнавање која е основана за целите на прибирање и анализа на извештаи за сомнителни трансакции и други информации од значење за спречување и откривање перење пари и финансирање на тероризам и доставување на резултатите од анализата и други дополнителни релевантни информации до надлежните органи кога постојат основи за сомневање за перење и финансирање на тероризам.
(2) Управата е орган на државната управа во состав на Министерството за финансии, со својство на правно лице.
Надлежности на Управата се содржани во ставот 3 од овој член од Законот“.

Според член 146 ставови 1, 2 и 3 од Законот:
„(1) Надзорот над примената на мерките и дејствијата утврдени со овој закон го вршат органите за надзор во смисла на овој закон и тоа:
– Народната банка на Република Македонија врз банките, штедилниците,
менувачниците и давателите на услуги на парични дознаки (брз трансфер на пари) и други финансиски институции кои даваат платежни услуги,
– Агенцијата за супервизија на осигурување врз друштвата за осигурување, осигурителните брокерски друштва, друштвата за застапување во осигурувањето, осигурителните брокери и застапниците во осигурувањето,
– Комисијата за хартии од вредност на Република Северна Македонија врз брокерските куќи, банки со дозвола за работа со хартии од вредност, лицата кои даваат услуги на инвестициски советници, друштвата за управување со отворени, затворени и приватни инвестициски фондови и на отворените, затворените и приватните инвестициски фондови,
– Агенцијата за супервизија на капитално финансирано пензиско осигурување врз друштвата кои управуваат со доброволни пензиски фондови,
– Управата за јавни приходи врз приредувачите на игри на среќа, правните и физички лица кои ги вршат следниве услуги: посредување во промет со недвижности, давање совети од областа на даноците и правните лица кои вршат дејност на примање во залог на подвижни предмети и недвижности,
– Агенцијата за пошти врз Македонска пошта АД,
– Комисија на нотарите во рамки на Нотарската комора на Република Македонија врз нотарите и
– Комисија на адвокатите во рамки на Адвокатската комора на Република Северна Македонија врз адвокатите и адвокатските друштва.

(2) Управата врши надзор над примената на мерките и дејствијата определени со овој закон врз субјектите кои не се опфатени со ставот (1) на овој член.

(3) Управата самостојно или во соработка со органите од ставот (1) на овој член врши надзор над примената на мерките и дејствијата определени со овој закон врз субјектите“.

Од изнесените законски одредби, произлегува дека Управата за финансиско разузнавање самостојно или во соработка со органите за надзор од член 146 став 1, врши надзор врз субјектите кои не се опфатени со ставот 1 на овој член над примената на мерките и дејствијата определени со Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам.

Наводите во иницијативата на кои се повикува подносителот за оспорување на уставноста на оспорениот член од Законот се неосновани.

Имено, од цитираните законски одредби произлегува дека Комисијата за надзор во рамки на Адвокатската комора на Република Северна Македонија покрај Управата за финансиско разузнавање е надзорен орган кој е надлежен да врши надзор над работењето на адвокатите и адвокатските друштва, но исклучиво само за начинот на примена на мерките и дејствијата за спречување перење пари и финансирање на тероризам во случаите кога даваат правни услуги за нивните клиенти и тоа само за активностите предвидени во член 7 став 1 од Законот.

Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам не содржи одредби ниту дава можности и механизми за контрола врз адвокатите и адвокатските друштва за начинот на давање на правна помош ниту се загрозува самостојноста и независноста на адвокатурата. Надзорната улога на Комисијата за надзор при Адвокатската комора на Република Северна Македонија и Управата за финансиско разузнавање се однесува само во делот на надзорот од своите надлежности и тоа: прибирање и анализа на извештаи за сомнителни трансакции и други информации од значење за спречување и откривање перење пари и финансирање на тероризам и доставување на резултатите од анализата и други дополнителни релевантни информации до надлежните органи согласно одредбите од Законот, таквиот надзор не се однесува на давањето правна помош и начинот на давање на таква помош од страна на адвокатите и адвокатските друштва на своите клиенти, туку на начинот на којшто адвокатите и адвокатските друштва како субјекти од член 5 став 1 точка 3 од Законот, ги применуваат мерките и дејствијата за спречување перење пари и финасирање на тероризам согласно член 7 став 1 од истиот закон.

Законските одредби од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам, во членовите од 160 до 170 пропишуваат прекршочни санкции, односно прекршочни глоби, како и забрана на вршење на дејност, доколку одреден субјект не применува мерки и дејствија за спречување перење пари и финансирање на тероризам, односно за непочитување на одредбите од овој закон. Прекршочните одредби од Законот се во согласност со Законот за прекршоци и воведуваат одвратувачки, адекватни и пропорционални казни за евентуално непочитување на одредбите од Законот.

Во оваа насока, од погоре цитираните уставни одредби, произлегува дека како уставна основа за воспоставување и конституирање на адвокатурата како јавна служба е Амандманот XIX од Уставот, со кој е изменет членот 17, и членот 53 од Уставот на Република Северна Македонија според кои е дадена можност за постоење на институции со јавни овластувања, кои како установи и јавни служби би ги вршеле работите и овластувањата врз основа на принципот на стручност и компетентност согласно член 58 став 2 од Уставот. Притоа, законодавецот е овластен да ги уредува одделните материи, односно прашањата и односите почитувајќи го принципот на уставност, целисход­ност, рационалност и одговорност во работењето со респектирање на интересите на граѓаните и правните субјекти во остварувањето на нив­ните права и интереси, а сè со цел за нормално и ефикасно одвивање на правниот промет во државата.

Со вакво толкување на Уставот може да се дојде до уставниот основ на адвокатурата како јавна служба и да се даде одговор дека вршењето на работи во вид на јавни овластувања можат да се пренесат и на служби кои не се споменуваат во Уставот бидејќи би било ирационално во Уставот да бидат спомнати сите можни служби на кои ќе им бидат пренесени јавни овластувања.

Наводите во иницијативата во однос на тоа дека чувањето на тајноста и доверливоста претставува основа за функционирањето на адвокатурата како уставна категорија, а дека законодавецот со Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам, а особено со членот 63 од Законот, го нарушил устав­но загарантираното право на адвокатурата како самостојна и независна јавна служба, кога во одредени одредби од оспорениот закон се пропишуваат обврски и задолженија за адвокати за размена на информации, односно со тоа се овозможува вршење на истражни дејствија спрема странката која се обратила за правна помош кај адвокатот, се неосновани.

Ова поради тоа што тргнувајќи од погоре наведените законски одредби, како и целината на Законот, произлегува дека со него се регулира системот на превентивни мерки и дејствија против перењето пари и финансирање на тероризам како глобални феномени, кои ги поткопуваат темелите на владеењето на правото и финансискиот систем на државата. Предвидувањето на широкиот дијапазон на субјекти кои имаат обврска да преземаат мерки и дејствија за спречување и откривање на перење пари и финансирање на тероризам, даваат доволно јасна претстава за грижата на државата колку што е можно повеќе да ги сузбие овие феномени.

Оттука, имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека оспорениот член 63 од Законот не може да биде оспорен од аспект на согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата. Според Судот, подносителот на иницијативата погрешно го толкува оспорениот член наведувајќи дека обврските кои произлегуваат од оспорениот закон се однесуваат на адвокатите и адвокатските друштва кога вршат функција на одбрана и застапување на клиентот во судска постапка, што не е точно, затоа што адвокатите и адвокатските друштва согласно оспорениот закон се должни да ги применуваат мерките и дејствијата за спречување перење пари и финансирање на тероризам кога даваат правни услуги за нивните клиенти, а кои се однесуваат само на активностите согласно член 7 став 1 од оспорениот закон, значи не при секоја нивна активност кога вршат функција на одбрана и застапување на клиентот во судска постапка.

Oсновната цел на оспорениот закон е превенцијата, односно откривањето на еден од најтешките облици на криминал, перењето пари и други облици на казниви дела инкриминирани согласно членот 273 од Кривичниот законик и кривично дело финансирање на тероризам инкриминирано согласно членот 394-в од Кривичниот законик. Според оспорениот закон треба да бидат идентификувани казнивите дела преку јасно дефинирани права и обврски на институциите од јавниот и приватните субјекти од приватниот сектор, како и субјекти кои вршат јавни овластувања согласно закон, што значи да се воспостави спрега со органите и институциите на прогонот со што би се овозможило ефикасно откривање и гонење на кривични дела со кои се загрозуваат јавните финансии, платниот промет и стопанството во целост, а дополнително спречување на финансирање на тероризмот како најсериозна закана за мирот и безбедноста во Републиката, односно кривични дела против јавниот ред, превенирање и запирање одредена финансиска трансакција кога постојат основи на сомнение дека парите од таа трансакција ќе бидат употребени за дејствија кои согласно Кривичниот законик се предвидени како казниви дела.

Спротивно наводите изнесени во иницијативатa, Зaконот за спречување перење пари и финансирање на тероризам е во согласност со основните постулати на кои почиваат меѓународните конвенции на ОН, со конвенциите на Советот на Европа потпишани и ратификувани со закон од страна на Република Северна Македонија. Со Законот се врши хармонизација на регулативата за превенција од перење пари и финансирање на тероризам во Републиката со законодавството на Европската Унија и меѓународните стандарди (препораки на ФАФТ).

Амандманот XIX од Уставот, со кој е заменет член 17 од Уставот, ги гарантира слободата и неповредливоста на писмата и на сите други облици на комуникација, но уредува и во кој случај може да се отстапи од утврдената уставна гаранција, односно дека само врз основа на одлука на суд, под услови и во постапка утврдени со закон, ако тоа е неопходно заради спречување или откривање кривични дела, заради водење кривична постапка или кога тоа го бараат интересите на безбедноста и одбраната на Републиката.

Оттука, со погоре наведениот уставен амандман се утврдени основот и случаите поради кои може да се дозволи отстапување од уставната гаранција за слободата и неповредливоста на писмата и на сите други облици на комуникација, односно дека само одлука на суд може да биде правен основ за отстапување од неповредливоста на писмата и на сите други облици на комуникација, во случаите кога тоа е неопходно заради спречување или откривање кривични дела, заради водење кривична постапка или кога тоа го бараат интересите на безбедноста и одбраната на Републиката, со тоа што Уставот само препуштил, начинот на остварување на отстапувањето од ова право, да биде предмет на законска материја.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија и дека владеењето на правото се остварува така што законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите, како и тоа дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Од наведените причини, Судот оцени дека оспорениот член 63 од Законот за спречување перење пари и финансирање на тероризам не може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3, Амандманот XIX и членот 53 од Уставот на Република Северна Македонија, на кои се укажува во иницијативата.

Со оглед на сето претходно наведено, Судот утврди дека не постојат основи за донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорениот Закон за спречување перење пари и финансирање на тероризам, во смисла на член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија.

Оттука, според Судот, во однос на наводите во иницијативата, за правната нееднаквост и хиерархиска неусогласеност на законите (Закон за адвокатура и Закон за спречување перење пари и финансирање на тероризам), се утврдува дека претставуваат барање за оценување на меѓусебната согласност на законски одредби од два различни закони, a за кои наводи согласно член 110 од Уставот, Уставниот суд не е надлежен да одлучува.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.45/2021
01.06.2022 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска