Решение У.бр.39/2020

У.бр.39/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 22 септември 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 88 став 3 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“(„Службен весник на Република Македонија бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018“)

2. Бојан Милчин и Офелија Џорлева, двајцата вработени како административни односно јавни службеници во Националната опера и балет во Скопје до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата е наведено дека во оспорениот член 88 став 3 од Законот, вредноста на бодот за пресметување на платите на јавните службеници се утврдувала секоја година со одлука на основачот која на предлог на надлежниот функционер, се донесувала во рок од десет дена од денот на влегувањето во сила на буџетот на институцијата, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година.

Подносителите на иницијативата наведуваат дека за разлика од јавните службеници, за државните службеници биле предвидени поинакви решенија за определување на вредноста на бодот односно за државните службеници било предвидено решение со одлука на Владата на Република Северна Македонија, а на предлог на министерот за финансии, а пак за државните службеници во општините, Градот Скопје и општините со одлука на советот на општината, а на предлог од градоначалникот.

Понатаму во иницијативата, се наведува дека оспорениот закон пропишувал обврски и одговорности коишто биле потполно еднакви за сите административни службеници и дека се вршела класификација на работните места; се пропишувале обврските на административните службеници кои биле потполно истоветни без разлика на фактот дали припаѓале на рангот државни или јавни службеници во однос на иста категоризација и нивоа на работни места; истите правила при вработување и мобилност на вработените; идентичните општи и посебни услови и истата постапка за вработување или унапредување, обврска за обука и стручно усовршување; истоветното следење на ефектот на работењето и утврдувањето на дисциплината и материјалната одговорност; единствената методологија за утврдување на плати и истата постапка за престанок на работен однос. Со цел да го конкретизираат своето барање подносителите на иницијативата го цитираат член 76 став 4 од Законот за култура („Службен весник на Република Македонија“ број 31/1998, 49/2003, 82/2005, 24/2007, 116/10, 47/11, 51/11, 136/12, 23/13, 187/13, 44/14, 61/15, 154/15, 39/16 и 11/2018) кој се однесува на прашањата на квалификација, евиденција, вработувањето,унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерење на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници во јавните установи од областа на културата.

Според наводите во иницијативата со оспорената одредба содржана во член 88 став 4 се создавала очигледна нерамноправност на јавните службеници во однос на државните службеници, бидејќи, постоела голема веројатност во праксата да се востанови различно вреднување на работни места кои биле содржани во Каталогот на работни места, кои биле пропишани во МИОА, а кои неспорно биле со иста сложеност и одговорност со оглед на начинот на нивната типизација и од тие причини подносителите на иницијативата сметаат дека интенцијата на законодавецот неспорно била да не ги дели јавните и државните службеници, како при обврските така и за правата што им припаѓале по основ на работен однос. Исто така, наведуваат дека проблемот се продлабочувал при процесите на колективното договарање, особено во установите каде јавните службеници биле во малцинство и истите според досегашното искуство со сигурност ќе биле мајоризирани, доколку во Законот не биле предвидени унифицирани решенија за сите административни службеници кои ќе се засновале на степенот на сложеноста и одговорноста во работните обврски и на единствената методологија за определувањето на вредноста на бодот за пресметување на платата.

Во иницијативата се наведува дека во периодот на подготвување на иницијативата нивните стравови се оствариле и бил донесен Колективен договор за култура кој бил објавен во („Службен весник на Република Северна Македонија бр.10/2020) и истиот бил потпишан од страна на Министерството за култура, Синдикатот за култура на Република Северна Македонија и Самостојниот синдикат за образование, наука и култура на Република Северна Македонија и со нив „де факто“ биле утврдени далеку пониски стартни основици од оние кои би биле добиени кога би се применила постоечка вредност на бодот за државните службеници. Овој колективен договор имал и друга своевидна „малформација“ недостаток во смисла на тоа дека работните места на јавните службеници од групите Б и В биле потиснати надолу во однос на еквивалентот што би им следувал ако истите би биле државни службеници, а тоа се правело и на начин што се стеснувале меѓусебните распони утврдени со Законот за административни службеници.

Понатаму во иницијативата се дава илустрација за тоа каков бил распонот во основната плата кај раководителот на сектор или помошникот на раководител на сектор и дали полесно поминувале извршителите од групата В, но затоа пак извршителите од Групата Б биле оштетени. Според наводите во иницијативата јавните службеници во културата кои припаѓале на Групата Б ќе имале осетно пониски плати во споредба со своите колеги државни службеници, а веројатно и со некои колеги- јавни службеници во другите општествени дејности каде се имало повеќе слух за сложеноста и одговорноста на извршителите при спроведувањето на законските прописи, а во културата не било така.

Во продолжението на иницијативата, се наведува дека со оспорената одредба се создавала неприродна и нерамноправна релација на јавните службеници во однос на државните службеници со кои се делеле еднакви обврски и одговорности од една страна, а од друга страна јавните службеници биле дополнително маргинализирани во процесите на колективното договарање под влијание на силниот притисок што го вршеле носителите на дејноста, коешто било видливо од потпишаниот Колективен договор за културата. Според наводите во иницијативата ваквата ситуација била предвидена и во член 12 став 2 од Законот за работните односи според кој со договорот за вработување, односно со колективен договор не можело да се определат помали права од правата утврдени со закон, а ако содржеле такви одредби, истите се сметале за ништовни и се применувале соодветни одредби од закон. Согласно ставот 3 на овој член, со договорот за вработување, односно со колективен договор можело да се одредат правата, кои за работниците биле поповолни, отколку што ги определувал овој закон.

Оттука, во иницијативата е наведено дека со постоечката формулација на оспорената одредба на член 88 став 3 од Законот за административни службеници се создавала фактичка нееднаквост во правата на јавните службеници во однос на државните службеници, а исто така и во однос на останатите вработени во јавниот сектор, којашто нееднаквост немала темел во мотивите, причините и целите кои биле повод за донесувањето на Законот за административните службеници и Законот за вработените во јавниот сектор. Исто така во иницијативата се наведува дека со практичната примена на оспорената одредба можело да се прогнозира појава на забележливи разлики во вреднувањето на трудот на јавните службеници иако за сите имало идентична сложеност и одговорност кои биле утврдени и валоризирани во платните групи споменати во законот. Оспорената одредба не била во согласност со владеењето на правото и неговиот суштествен елемент постоењето и примената на јасни, недвосмислени и прецизни норми, во праксата била нарушена еднаквоста на граѓаните, односно во потесна смисла на административните службеници и на тој начин се создала правна несигурност. Подносителите на иницијативата сметаат дека ниеден закон не бил совршен па ниту Законот за работните односи каде согласно член 12 став 2 законодавецот воспоставил гаранција дека при колективните преговарања работникот не можел да добие помалку од она што му го пружа законот и оттука биле недоречени и незаокружени решенијата содржани во оспорениот Закон за административни службеници и бараат да се укине оспорената одредба на член 88 став 3 од истиот закон.

3. Судот на седница утврди дека со оспорениот член 88 се утврдува вредноста на бодот за пресметување на платите на државните службеници се утврдува секоја година со одлука на Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии, која се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на Буџетот на Република Македонија, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година (став 1). Вредноста на бодот за пресметување на платата на државните службеници во општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје се утврдува секоја година со одлука на советот која, на предлог на градоначалникот, се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на одлуката за извршување на буџетот, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година (став 2). Вредноста на бодот за пресметување на платите на јавните службеници се утврдува секоја година со одлука на основачот која, на предлог на надлежниот функционер, се донесува во рок од десет дена од денот на влегувањето во сила на буџетот на институцијата, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година (оспорен став 3). Вредноста на бодот од ставовите 2 и 3 на овој член не може да биде повисокa од вредноста на бодот од ставот 1 на овој член (став 4).

4.Спoред членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви

Согласно членот 32 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на соодветна заработувачка. Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат. Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Начинот, условите и постапката за вработување се уредени со посебните закони, а во конкретниот случај постапка за селекција за вработување на административни службеници е уредено со Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија бр. 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и11/2018“).

Согласно членот 1 од Законот за административните службеници, („Службен весник на Република Македонија бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018“) се утврдува предметот на овој закон, односно, статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници, како и статусот и надлежноста на Агенцијата за администрација.

Според членот 3 од истиот закон, административен службеник е лице кое засновало работен однос заради вршење на административни работи во некоја од следниве институции: – органите на државната и локалната власт и другите државни органи основани согласно со Уставот и со закон и – институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје. (2) Во зависност од институцијата во која е вработен, административниот службеник може да биде: – државен службеник, односно друг вид на службеник утврден со посебен закон во институциите од ставот 1 алинеја 1 на овој член или – јавен службеник во институциите од ставот 1 алинеја 2 на овој член.

Согласно член 4 став 1 од Законот, со овој закон се уредува статусот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници. По исклучок од ставот 1 на овој член определени прашања во врска со работниот однос на административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, регулаторните тела и Народната банка на Република Македонија, во целост или делумно, можат да бидат уредени со закон и со колективен договор, на начин различен од овој закон (став 2). Постапката за вработување на административни службеници регулирана со овој закон е задолжителна и за вработување на административни службеници во дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија и ревизијата на ИПА, како и регулаторните тела (став 3). За административните службеници од ставот 2 на овој член ќе се применуваат одредбите од овој закон за сите прашањата кои се однесуваат на нивниот работен однос кои не се уредени со посебните закони и со колективните договори (став 4). За прашањата кои се однесуваат на работниот однос на административните службеници, а кои не се уредени со овој закон, со Законот за вработени во јавниот сектор или со посебните закони и со колективните договори, се применуваат општите прописи за работните односи (став 5).

Во член 27 став 1 од овој закон, за административните службеници, нивоата во рамките на категориите дополнително се опишуваат со звање, и тоа: – Б1 – државен советник, – Б2 – раководител на сектор, – Б3 – помошник раководител на сектор, – Б4 – раководител на одделение, – В1 – советник, – В2 – виш соработник, – В3 – соработник, – В4 – помлад соработник, – Г1 – самостоен референт, – Г2 – виш референт, – Г3 – референт или – Г4 – помлад референт. (2) По исклучок на ставот (1) на овој член за административните службеници во судството и јавното обвинителство, дипломатијата, царинската и даночната администрација, инспекциските служби, државната ревизија, ревизијата на ИПА, регулаторните тела, Народната банка на Република Македонија, како и во институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од Градот Скопје, како и од општините во Градот Скопје, нивоата во рамките на категориите можат дополнително да се опишат со звања утврдени во посебните закони.

Согласно членот 85 насловен „Плата и надоместоци“ е уредено дека „Административниот службеник има право на плата и надоместоци на плата под услови и критериуми утврдени со овој закон, освен ако со посебен закон и со колективен договор поинаку не е уредено (став 1). Платите и надоместоците на плати на административните службеници се обезбедуваат во Буџетот на Република Македонија, во буџетите на единиците на локалната самоуправа, како и од други извори на средства утврдени со закон (став 2). Платите на административните службеници се пресметуваат во бруто износ, а се исплатуваат во нето паричен износ еднаш месечно во тековниот месец за претходниот месец (став 3). Придонесите и персоналниот данок од доход на административниот службеник ги плаќа институцијата со исплата на платата во согласност со закон (став 4). Институцијата е должна да води евиденција на платите, додатоците на платите, надоместоците на платите и исплатените придонеси од плата и персоналниот данок од доход и за нив на административниот службеник му издава потврда дека се исплатени, најдоцна до 1 февруари во тековната година, а за претходната година (став 5).

Со оспорената одредба на членот 88 од оспорениот закон, вредноста на бодот за пресметување на платите на државните службеници се утврдува секоја година со одлука на Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии, која се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на Буџетот на Република Македонија, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година. Вредноста на бодот за пресметување на платата на државните службеници во општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје се утврдува секоја година со одлука на советот која, на предлог на градоначалникот, се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на одлуката за извршување на буџетот, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година. Вредноста на бодот за пресметување на платите на јавните службеници се утврдува секоја година со одлука на основачот која, на предлог на надлежниот функционер, се донесува во рок од десет дена од денот на влегувањето во сила на буџетот на институцијата, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година. Вредноста на бодот од ставовите 2 и 3 на овој член не може да биде повисокa од вредноста на бодот од ставот 1 на овој член.

Од содржината на цитираните законски одредби произлегува дека со Законот за административните службеници е воспоставен целосен и синхронизиран систем на администрација базиран на знаење, односно воведување на целосно нов модерен пристап кон управувањето со човечките ресурси со елементи на кооперативно управување согласно со најдобрите светски практики за управување базирано на компетенции преку уредување на статусот квалификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособувањето, мерењето на учинокот и другите прашања во врска со работниот однос на административните службеници.

Со оспореното законско решение не се воспоставува нерамноправност на државните и јавните службеници, туку им се овозможува во институциите различните нивоа во рамките на категориите да можат дополнително да се опишат со звања, како и со платите и надоместоците на плата да бидат поинаку уредени со посебните закони и со колективните договори. Оттука со оспорената одредба во Законот за административните службеници се уредува начинот на утврдување и донесување на одлуката на вредноста на бодот на административните службеници, односно во суштина се врши разграничување во поглед на доносителот на одлуката за утврдување на вредноста на бодот во зависност од подгрупите на административните службеници и организацијата, надлежностите на органите односно институциите во јавниот сектор.
Уставната определба во член 32 став 5 од Уставот јасно утврдува дека остварувањето на правата на вработените од работен однос се уредуваат со закон и со колективен договор.

Оттука, Судот оцени дека право е на законодавецот да ја овласти Владата на Република Македонија, а врз основа на закон, таа со своја одлука да ја утврдува вредноста на бодот за пресметување на платите на административните службеници, поради што не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 88 од Законот со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.

Од анализата на наведените одредби од Законот за административните службеници, јасно произлегува дека начинот на утврдување на вредноста на бодот и изворот на истиот е во зависност од тоа дали станува збор за административни службеници или вработени во општинската администрација, односно администрација на Градот Скопје, односно јавни службеници. Оттука, законодавецот, имајќи ја во вид уставната поставеност на локалната самоуправа и Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа, направил дистинкција во утврдувањето на вредноста на бодот за платите на административните службеници – Буџет на Република Македонија и за вработените во општинската администрација, односно администрација на Град Скопје, односно на јавните службеници согласно Законот за вработените во јавниот сектор.

Утврдувањето на вредноста на бодот за платите на административните службеници е право на законодавецот, а со оспорениот член 88 став 3 од Законот, се определува законска рамка во која единиците на локалната самоуправа можат да се движат при определувањето на вредноста на бодот за исплата на платата на општинската администрација, а се со цел да не се наруши начелото на еднаквост во однос на платата на останатите административни службеници со исто звање. Ова дотолку повеќе што државата преку Законот за административните службеници ја утврдува реалната вредност на бодот за исплата на плати на сите вработени во државната служба и истовремено има обврска да ја определи рамката за утврдување на вредноста на бодот за исплата на плата токму поради обезбедување на една од основните темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија – начелото на еднаквост.

Тргнувајќи од анализата на наводите во иницијативата генерално Судот утврди дека може да се заклучи дека истите не содржат формално-правни причини за оспорување на уставноста на наведените делови од оспорените одредби од Законот за административните службеници, бидејќи истите не е доволно да содржат било какви причини за оспорување, туку е потребно да содржат и аргументи кои би оделе во прилог на несогласноста со Уставот. Разгледувани во целина, наводите во иницијативaта се засноваат на фактички прашања по однос на примената на оспорените делови од одредбите во практиката. Оттука, Судот утврди дека е неприфатливо тврдењето во иницијативата дека оспорените делови од одредбите се нејасни, непрецизни и паушални и дека со Законот за административните службеници се доведува во прашање правната сигурност на граѓаните.

Од изнесените уставни и законски норми произлегува дека Уставниот суд во рамките на своите уставно определени надлежности одлучува за уставноста и законитоста на прописите што се во правниот поредок, а во тие рамки може да ја оценува уставноста на одредбите од кои се предвидени и содржани во Законот, но овој суд нема надлежност да одлучува за тоа што овој закон не содржел, а требало да содржи, дали и како требало да се применат во пракса наведените оспорени одредби, на што впрочем и се однесува во дел барањето во предметната иницијатива

Исто така, Судот веќе зазел став во Решението У.бр. 86/2010 и не повел постапка за оценување на уставноста на членот 42 и член 43 став 2 од Законот за државните службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/2007, 161/2008, 6/2009, 114/2009 и 35/2010) каде е определено дека со содржината на оспорените одредби на членот 42 и член 43 став 2 од Законот, не се суспендира, односно ограничува самостојноста на општините и Градот Скопје во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, како што се тврди во иницијативата. Утврдувањето на вредноста на бодот за платите на државните службеници е право на законодавецот, а со оспорениот став 2 на членот 43, се определува законска рамка во која единиците на локалната самоуправа можат да се движат при определувањето на вредноста на бодот за исплата на платата на општинската администрација, а се со цел да не се наруши начелото на еднаквост во однос на платата на останатите државни службеници со исто звање. Ова дотолку повеќе што државата преку Законот за државните службеници ја утврдува реалната вредност на бодот за исплата на плати на сите вработени во државната служба и истовремено има обврска да ја определи рамката за утврдување на вредноста на бодот за исплата на плата токму поради обезбедување на една од основните темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија – начелото на еднаквост.“

Оттука, Судот оцени дека иницијативата нема аргументи и образложени причини во што се состои спротивноста на така уредениот оспорен член 88 став 3 од Законот за административните службеници со посочените одредби од Уставот, туку со иницијативата е изложено незадоволство од страна на подносителите на иницијативата по однос на тоа како оспорената законска одредба фактички требало да се толкува и применува од страна на надлежните органи во врска со прашања кои ги третира Законот за административните службеници.

Исто така, со иницијативата се бара оцена на законитоста на оспорените одредби од Законот за административни службеници со одредби од Законот за вработените во јавниот сектор и тоа всушност претставува барање Судот да одлучува за меѓусебната согласност на оспорените одредби од Законот со одредби од истиот закон и со одредби од друг закон, што е надвор од утврдените надлежности на овој суд.

Тргнувајќи од наведеното, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби на член 88 став 3 од Законот за административни службеници со член 8 став 1 алинеја 3, членот 9 и член 32 став 5 и членот 51 од Уставот на кој се повикува подносителот на иницијативата.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Решението.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.39/2020
22.09.2021 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска