Решение У.бр.298/2020

У.бр.298/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 28 алинеи 1 и 3 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 11 мај 2021 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на членот 230 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.98/2012, 166/2012, 15/2013, 170/2013, 43/2014, 44/2014, 97/2014, 113/2014, 160/2014, 188/2014, 20/2015, 61/2015, 97/2015, 129/2015, 147/2015, 154/2015, 173/2015, 217/2015, 27/2016, 120/2016, 132/2016, 35/2018, 220/2018 и 245/2018).

2. Игор Спировски, адвокат од Скопје, како полномошник на Славко Размилиќ, Зорка Златановиќ, Јадранка Мршиќ и Димитар Пејчиновски, сите од Скопје, до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 230 од законот означен во точката 1 од ова решение.

Во иницијативата се наведува дека подносителите оствариле старосна пензија во определен износ, односно висина согласно Законот, но Фондот за пензиско и инвалидско осигурување не им ја исплатува пензијата во тој реален, остварен износ, туку им исплатува пензија во износ на највисоката пензија утврдена според оспорениот член. Бидејќи врз основа на оспорената одредба целосната исплата на пензиите им се ограничувала, тие сметаат дека оспорениот член 230 од Законот не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 6, членот 9 и членот 30, во врска со членовите 34 и 35 од Уставот на Република Северна Македонија.

Во продолжение на иницијативата се укажува дека Судот во постапката по предметот У.бр.115/2017 година, формиран по повод нивна иницијатива, со решение од 5 декември 2018 година не повел постапка за оспорената одредба, но постоеле основи кои можеле да доведат до поинакво одлучување и тоа:

– Решението било донесено со мнозинство гласови, но претседателот на Судот, Сали Мурати, писмено го издвоил своето мислење прифаќајќи ги аргументите на подносителите на иницијативата;

– Во образложението на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидско осигурување, било наведено дека пензиите имале суштинска зависност од плаќањето на придонесите за пензиско осигурување, а ова, од страна на Владата не му било презентирано на Судот кога одлучувал. Овој закон бил објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.245/2018 од 28 декември 2018 година или кратко по донесување на решението на Судот.

– Подносителите на иницијативата немале прилика да се осврнат на случајот Valkov and оthers v. Bulgaria кој бил елабориран во донесеното решение.

Оттаму, новите околности можеле да бидат од значење за поинакво одлучување и нов пристап кон проблематиката изнесена во сегашната иницијатива.

Според подносителите на иницијативата остварената пензија претставувала „сопственост“ во смисла на членот 30 од Уставот, а таква била и праксата на Европскиот суд за човекови права (Kjartan Asmundsson v.Iceland) кое нешто го потврдил и Уставниот суд во решението У.бр.115/2017 од 5 декември 2018 година.

Во наведеното решение Судот недвосмислено потврдил дека во текстот на Законот не постоел дефиниран јавен интерес за ограничување на пензијата, но и покрај тоа Судот прифатил дека социјалната праведност и социјалната сигурност треба да се третираат како легитимна цел што го оправдува ограничувањето на највисоката пензија и го „исклучува непосредниот и сразмерен однос помеѓу уплатените придонеси и висината на пензијата“.

Но, во врска со тоа, во иницијативата посебно се истакнува дека Владата во Предлог-законот за именување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидско осигурување упатен до Собранието на 4 декември 2018 година (ден пред донесување на решението на Судот), кој закон е донесен на 28.12.2018 година, се наведувало дека:

„заменските стапки во корелација со годините на работен стаж и износот на платите на осигуреникот се клучни варијабили во определувањето на висината на пензијата. Заменските стапки треба да ја одразуваат тенденцијата на пензиската теорија и пракса на поврзување на пензиските приливи (придонеси) со пензиските расходи (висината на пензијата) како во системот на тековно финансирање и генерациска солидарност, така и во капиталното финансирано пензиско осигурување“.

Во таа смисла кога законодавецот веќе усвоил систем во кој пензиите зависат од висината на платите и придонесите што ги плаќаат вработените во текот на целиот работен век, било разумно да се претпостави дека тој ги имал пред себе тие параметри за воопшто системот да биде одржлив, односно пензионерите да ги користат остварените пензии. Според тоа, ограничувањето според условите од членот 230 од Законот на една група осигуреници со повисоки плати, во принцип не можело да се оправда, затоа што на противречен начин го поткопувало основниот принцип на пензиско осигурување со Законот, пензиите да се утврдат во зависност од платите и придонесите. Тоа било на штета на пензионерите од кои се одземал дел од пензијата остварен според одредбите од Законот, па таквата противречност на законските одредби го повредувала принципот на владеење на правото.

Вака изнесените ставови на Владата всушност би ги поддржале аргументите од иницијативата заведена под У.бр.115/2017, па подносителите сметаат дека би можеле да влијаат на поинакво одлучување.

По однос на прашањето дали ограничувањето од оспорениот член 230 од Законот е во разумен однос на пропорционалност во иницијативата повторно се укажува на образложението на Предлог-Законот според кое: „Неспорен е трендот на растечки дефицит на Фондот за пензиско и инвалидско осигурување на Македонија кој од 2008 до 2017 година се зголемил за 150%, поради донесување на несоодветни законски решенија (намалување на стапките на придонес, зголемување на пензиите надвор од системските одредби за усогласување на пензии содржани во закон, ослободување од плаќање на придонеси и слично.“

Притоа евентуалната идеја дека стабилноста на системот ќе се обезбедела со ограничување на исплатата на повисоко остварените пензии била проблематична. Според подносителите тоа можело да се постигне со подигање на старосната граница за пензионирање, но кај нас не се пристапувало кон таква реформа. Оттаму, ограничувањето од членот 230 од Законот не можело да се оцени како пропорционално на посакуваната цел за стабилност на системот, затоа што постоеле други мерки со кои таа можела да се постигне, без да се ограничат остварените права на осигурениците.

Според тоа, Владата на 04.12.2018 година, еден ден пред донесување на решението на Судот, изречно ги потврдила факторите на кои се повикувале подносителите на иницијативата и ги валоризирала нивните аргументи дека непропорционалноста на ограничувањето на нивните пензии се согледува токму во активни и погрешни законодавни политики со кои се исцрпувала кондицијата на Фондот. Државата го одржувала ограничувањето на пензиите без секаков фер баланс, со што им наметнувала прекумерен товар за одржување на „долгорочна стабилност“ на пензискиот систем и за грижата за лицата со пониски, минимални пензии.

Понатаму, во врска со случајот Валков против Бугарија требало да се истакне дека Европскиот суд прифатил дека ограничувањето на највисокиот износ на пензија во таа земја бил пропорционален поради три основни причини: прво, пензиите во Бугарија до 1996 година се плаќале од државен фонд финансиран од средствата на државата и работодавачите, но не и од придонеси од платите на работниците; второ, максимирањето на пензијата се појавило во преодниот период на трансформација кон приватна сопственост и пазарна економија, поради што Судот оценил дека максимирањето на пензијата е пропорционално ограничување во однос на погодноста што ја имале работниците со плаќање на придонесите во Фондот од страна на државата и работодавачите; и трето, Судот сметал дека околноста што пензионерите во Бугарија не плаќаат данок на пензијата е погодност што треба да се земе предвид како фактор што покажува дека ограничувањето не е непропорци-онално.

Во Македонија не постоел ниеден од наведените фактори. Прво, за разлика од фактите во случајот Валков, во Македонија обврзник за плаќање на придонесот за пензиско осигурување отсекогаш бил вработениот и тоа од неговата плата. Така и подносителите цел работен век плаќале придонеси од својата плата. Второ, системот на пензиско осигурување во Македонија не претрпел битна трансформација со премин кон приватна сопственост и пазарна економија како во Бугарија, од каде ограничувањето не можело да се компензира со некаква погодност затоа што таква и немало. Трето, пензионерите во Македонија и во првиот и во двостолбниот систем на осигурување не биле ослободени од плаќање на персонален данок на примањата од пензија како што бил случајот во Бугарија. Според тоа тестот на пропорционалност морало да биде со различен резултат од оној во случајот Валков, а како нашите пензионери имале само ограничување на највисокиот износ на пензијата, но немале никакви погодности со кои тоа ограничување би се балансирано. Таков прекумерен индивидуален товар не било возможно да се оправда.

Притоа, потребата да се обезбеди законска гаранција за минималната пензија, на лицата со ниски примања, можела да се обезбеди и на друг начин со други инструменти, како на пример со насочување на дел од персоналниот данок од доход на пензиите заради исплата на гарантираната минимална пензија, евентуален прогресивен персонален данок по повисока стапка, имајќи предвид дека државата ја презела обврската за гарантирање на минималната пензија што не било можно со префрлање на нејзината обврска на товар на осигурениците.

Конечно требало да се забележи дека во двостолбниот систем на задолжително пензиско осигурување и натаму постоела минималната пензија, но не постоело ограничување на највисокиот износ на пензија, од каде одржливоста на пензискиот систем очигледно се обезбедувала со други мерки, а не со одземање на дел од оствареното право на пензија на граѓаните.

Ова произлегувало и од смислата на последните измени на Законот за пензиското и инвалидско осигурување, како и на Законот за капитално финансирано пензиско осигурување во делот на одредбите што се однесувале на прераспоредување на осигуре-ниците во рамките на двостолбниот систем според годините на возраст и коишто биле димензионирани токму за да се постигне баланс на клучните варијабили, односно да се обезбедат пензии во висина што кореспондира со висината на платите и придонесите од плата, преку корекција на заменските стапки во двостолбниот систем како што било објаснето во Предлог-законот.

Од наведеното образложение на Предлог-законот произлегувало дека ограничувањето е непропорционално од гледиште на „клучните варијабили“ на системот на пензиско и инвалидско осигурување, како и на јавниот интерес за обезбедување на долгорочна стабилност на пензискиот систем и социјална сигурност, со оглед на донесувањето на несоодветнте законски решенија кои резултирале во зголемување на дефицитот на Фондот. Во такви околности ограничувањето од оспорениот член 230 од Законот било непопроционален прекумерен товар, па не можело да се постигне фер баланс помеѓу јавниот интерес и индивидуалното право на мирно уживање на сопственоста. Со досега преземените несоодветни законски решенија се поткопувала стабилноста на системот во долг период.

Иако со иницијативата се покренувала апстрактна контрола на уставноста на оспорената одредба, подносителите со иницијативата се обидувале ефективно да го заштитат своето право на сопственост, согласно член 30 од Уставот, правото на мирно уживање на сопственоста од членот 1 од Протоколот бр.1 и правото на недискриминација од членот 14 од Конвенцијата, а како немале друго правно средство за измена на поединечните акти поради што евентуалната поништувачка одлука би била основа за тоа.

Врз основа на наведеното се предлага Судот да поведе постапка за оцена на уставноста, а потоа да ја поништи оспорената законска одредба.

Во останатиот дел иницијативата содржи идентични наводи како иницијативата по повод која беше формиран предметот У.бр.115/2017 на истите подносители и полномошник.

3. Судот на седницата, утврди дека според оспорениот член 230 од Законот, за осигурениците кои не пристапиле во задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, највисоката пензија не може да изнесува повеќе од 80% до 2015 година, а по 2015 година не повеќе од процентите утврдени во член 52 став 1 од овој закон од просечната нето плата остварена во Републиката во претходната година зголемена за 2,7 пати (став 1). Според ставот 2 на истиот член, определената највисока пензија од ставот (1) на овој член повторно не се определува и понатаму се усогласува со процентот со кој се усогласуваат и другите пензии.

4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3 и 6 од Уставот, владеењето на правото и правната заштита на сопственоста се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Во членот 30 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување (став 1). Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата (став 2). Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон (став 3). Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност (став 4).

Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот и тоа само во време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот, при што ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста.

Во конкретниот случај Судот во повеќе наврати ја оценувал уставноста на членот 230 од Законот за пензиското и инвалидското осигурување. Така, Судот со решение У.бр.46/2002 од 15.04.2003 година не повел постапка за оценување на уставноста на член 28 од Законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидско осигурување („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2000) со кој се уредувал начинот на определување на највисоката старосна пензија. Со решение У.бр.91/2010 од 24.11.2010 година, Судот, согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот ја отфрлил иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на истата одредба. Со Решение У.бр.142/2012 од 14.11.2012 година, не повел постапка за оценување на уставноста на оваа одредба. Со решение У.бр.75/2017 од 29 ноември 2017 година и Решение У.бр.103/2017 од 20 декември 2017 година, Судот, согласно член 28 алинеја 2 од Деловникот ги отфрлил иницијативите за поведување на постапка за оценување на уставноста. Со решение У.бр.115/2017 од 5 декември 2018 година, по повод иницијатива на Јадранка Мршиќ, Славко Размилиќ, Зорка Златановиќ и Димитар Пејчиновски, сите од Скопје, со полномошникот Игор Спировски (исти подносители како во предметната иницијатива), исто така, не повел постапка за оценување на уставноста на оспорениот член 230 од Законот, а како не се најдени повреди на уставните одредби на кои се повикувале подносителите на иницијативата.

Но, според Судот во овој случај нема место за примена на член 28 алинеја 2 од Деловникот, а како посочените три основи за поинакво одлучување во предметната иницијатива би можеле да предизвикаат промена на веќе изразениот став на Судот за покренатото прашање и тоа поради следното:

Во ставот 1 од оспорениот член 230 од Законот се предвидува дека највисоката пензија за осигурениците кои не пристапиле во задолжително капитално финансирано пензиско осигурување, не може да изнесува повеќе од 80% до 2015 година, а по 2015 година не повеќе од процентите утврдени во член 52 став (1) на овој закон од просечната нето плата остварена во Републиката во претходната година зголемена за 2,7 пати.

Според Судот ваквото законско решение, кое постои подолг временски период (од 2015 година), претставува прекумерно органичување и лимитирање на сопственоста за кое не постои јавен интерес утврден во закон, кое нешто е спротивно на член 30 став 3 од Уставот. Исто така, постои сомнение дека ваквото законско решение излегува надвор од рамките на член 1 од Протоколот бр.1 со кој се гарантира мирното уживање на „сопственоста“.

Од друга страна законодавецот во образложението на Предлог-законот за изменување и дополнување на Законот за пензиското и инвалидско осигурување (подоцна објавен во Службен весник на Република Македонија“ бр.245/2018 од 28 декември 2018 година), констатира дека висината на пензиите има суштинска зависност од плаќањето на придонесите за пензиско осигурување, но го остава спорното законско решение непроменето и највисоката пензија останува лимитирана на начин утврден во оспорената одредба без да се има предвид дека основниот принцип на пензиско осигурување според којшто клучни варијабили за определување на пензијата се нејзината висина и уплатените придонеси.

Ваквото прекумерно ограничување не би можело да се оправда преку принципите на социјална правда и социјална сигурност, а како на државата и стојат на располагање низа инструменти преку кои може да ги заштити овие темелни уставни вредности, наместо тоа да го прави на товар на оваа категорија на пензиски осигуреници. Оттаму, законското решение како прекумерно оптоварување не е разумно и оправдано и не е во доволна мера избалансирано.

Впрочем и Европскиот суд за човекови права во Стразбур, низ своите пресуди наведува дека за целите на член от14 (забрана на дискриминација) од Европската конвенција за заштита на човековите права, разликата во третманот е дискриминирачка доколку „нема објективно и разумно оправдување“, односно ако не ја остварува „легитимната цел“ или ако не постои „разумна врска на пропорционалноста помеѓу употребените средства и целта што треба да се реализира“.

Оттаму, според Судот одредбата може да се доведе под сомнение и по однос на нејзината согласност со членот 9 и членот 54 од Уставот а како претставува дискриминација и ограничување на правото на сопственост по основ на имотната положба без постоење на уставно оправдан случај. Ова од причина што осигурениците од првиот пензиски столб и осигурениците од вториот пензиски столб кои плаќаат ист процент на придонеси се ставени во нееднаква положба, а како Законот за задолжително капитално финансирано пензиско осигурување не предвидува лимитирање на старосната пензија на осигурениците од вториот пензиски столб. Одредбата доведува до ситуација осигурениците од првиот столб, под исти услови и иста висина на остварена плата и уплатени придонеси да остварат далеку помала пензија од осигурениците од вториот столб.

Исто така, се имаше предвид дека според Европскиот суд за човекови права намалувањето или прекинот на исплата на пензијата може да претставува вмешување во правото на сопственост што треба да се опрaвда. (Овие општи принципи се резимирани во пресудата во случајот Valkov and others v. Bulgaria, app. 2033/04). Но овој случај не е целосно релевантен по однос на оправдување на законското решение само поради околноста што пензискиот систем на Бугарија, исто така, го ограничува највисокиот износ на пензиите од причина што Европскиот суд за човекови права има став дека секое вмешување мора да биде разумно и пропорционално со целта што треба да се оствари. Со други зборови, треба да постои „фер баланс“ помеѓу барањата на општиот интерес на заедницата и заштитата на индивидуалните права, што според Судот овде не е случај.

Имено, Европскиот суд за човекови права во Стразбур, низ своите пресуди наведува дека за целите на членот 14 (забрана на дискриминација) од Европската конвенција за заштита на човековите права, разликата во третманот е дискриминирачка доколку „нема објективно и разумно оправдување“, односно ако не ја остварува „легитимната цел“ или ако не постои „разумна врска на пропорционал-носта помеѓу употребените средства и целта што треба да се реализира“.

Врз основа на сето наведено, Судот оцени дека оспорениот член 230 од Законот може да се стави под сомнение по однос на неговата согласност со член 8 став 1 алинеи 3 и 6, членот 9, членот 30 и членот 54 од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.298/2020
11.05.2021 год.
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати