Решение У.бр.179/2020

У.бр.179/2020

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019 и 256/2020), на седницата одржана на 16 декември 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на членовите 9 и 10 од Правилникот за начинот на службено оценување на активниот воен персонал, активниот резервен персонал и за офицерите, односно подофицерите и војниците во резервниот состав на Армијата на Република Македонија, начинот на водење на евиденција потребна за службено оценување и видовите на обрасците на оценувачкиот лист („Службен весник на Република Македонија“ бр.170/2011).

2. Борко Симоски од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на членот 9 од Правилникот означен во точката 1 од ова решение, а по однос на членот 10 од Правилникот, Судот по сопствена иницијатива се впушти во оценка на неговата уставност и законитост.

Според наводите од иницијативата, членот 9 од Правилникот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеи 1 и 3 и членот 51 од Уставот.

Согласно ставот 2 на членот 9 од Правилникот, според подносителот на иницијативата, бројчаната оценка на воениот персонал се дава според елементите од членот 7 на овој правилник, и тоа со оценка од еден до пет, а според ставот 5, од збирот на бројчаните оценки од елементите со аритметичка средина, се добивала заклучна оценка за критериумот, а од збирот на оценките од критериумите за оценување се добива заклучна бројчана оценка за оценуваниот со две децимали. Од тоа произлегувало дека во конкретниот случај заклучната оценка од еден или повеќе елементи оценета со 1 (негативна) била недозволива постапка да се собира со останатите оценки согласно аритметичката средина, со што се повредувале основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот, како и владеење на правото. На ваков начин се правела и селективност во однос на оценувањето на професионалните војници, граѓанските лица, подофицерите и офицерите, коешто се вршело согласно обрасците од членот 11 од истиот правилник.

Во иницијативата се наведува дека доколку заклучната оценка биде 1 (негативна) од најмалку три критериуми (околу 15 елементи од оценките би биле негативни) со примена на член 9 став 5 од Правилникот употребувајќи ја методологијата за оценување „АРИТМЕТИЧКА СРЕДИНА“ се добивала позитивна оценка што било во правна и логична контрадикторност согласно член 10 став 1 точка 5 и не можело да се постапи согласно член 218 став 3 точка 3 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија, според кој „ако при оценувањето двапати едноподруго биде оценет со оценка „еден“ за најмалку еден критериум за оценување – со конечноста на решението за престанок на работниот однос;“ со што вработените се ставале во нееднаква положба и на тој начин се повредувале основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати со меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото.

Според наводите во иницијативата сите подзаконски акти од Законот за служба во Армијата на Република Македонија, неопходно било да бидат усогласени со законите во Република Северна Македонија согласно членот 51 од Уставот, но и со останатите закони коишто биле во правен промет, при што примената на сите закони и подзаконски акти задолжително требало да бидат еднакви за сите категории на вработени или сите граѓани кои службено се оценувале.

Со оспорените одредби на членот 9 од Правилникот, според подносителот, се правело селективност во оценувањето на професионалните војници, граѓанските лица, подофицерите и офицерите кое се вршело согласно обрасците од членот 11 на Правилникот со примена на член 218 став 1 точка 3, вработените биле ставени во нееднаква правна положба загарантирана со Уставот и на поголем број на професионални војници им бил прекинат работниот однос по основ на оценувањето, а додека офицерите и подофицерите биле ставени во поповолна правна положба.

Исто така, со оспорениот правилник се создавале услови за селективност на лицата и ставање во поповолна положба, фамилијарна, партиска и се упатувале во меѓународни мисии, со што биле привилегирани во однос на другите вработени.

Со членот 9 под б) став 1 алинеја 4 од Правилникот за упатување на работа во странство на лица на должности во меѓународни мисии и меѓународни организации, штабови, команди и мултинационални воени сили, се предвидувало да има најмалку оценка СЕ ИСТАКНУВА по четири критериуми од заклучната оценка и позитивната оценка од критериумот физичко (доколку подлегнува на оценување), според подносителот, се создавале услови за селективност на лицата и ставање во поповолна положба активниот воен и цивилен персонал со професионалниот војник на кој му престанувал работниот однос само доколку по критериумот физичка подготвеност да биде оценет со негативна оценка, согласно член 218 став 2 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија.

Со укинувањето на членот 9 од Правилникот и неговото усогласување со член 51 став 2 точка 3, членот 52 и член 218 став 1 точка 3 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија, немало да постои правен вакуум и правна нееднаквост во повеќе подзаконски акти во Министерството за одбрана, со што би се создале услови за подеднакво владеење на правото на сите вработени во одбраната за кои се применувал Законот за служба во Армијата на Република Македонија, а со тоа се обезбедувале услови за потполна правна применливост и на други подзаконски акти во Министерството за одбрана.

Согласно наведеното, подносителот на иницијативата бара од Уставниот суд да го поништи членот 9 од Правилникот од причина што оценката 1 била негативна и истата законски не можела да биде дел од аритметичката средина на службената оценка, ниту по елементи на оценување ниту по критериуми, туку доколку само една оценка е заклучена негативна 1 по кој било елемент и критериум заклучната оценка била 1 (негативна).

3. Судот на седницата утврди дека, согласно член 9 став 1 од Правилникот, оценувањето на воениот персонал се врши со бројчана и со описна оценка. Бројчаната оценка на воениот персонал се дава според елементите од членот 7 од овој правилник, и тоа со оценка од еден до пет. (став 2). Со описната оценка се дообјаснуваат бројчаните оценки, постигнатите резултати и особини кои не можат да се прикажат со бројчаната оценка (став 3). Описната оценка се дава детално според насоките дадени во оценувачкиот лист (став 4). Од збирот на бројчаните оценки од елементите со аритметичка средина, се добива заклучна оценка за критериумот, а од збирот на оценките од критериумите за оценување се добива заклучна бројчана оценка за оценуваниот со две децимали (став 5).

Согласно членот 10 од Правилникот, степенот на заклучната описна оценка се утврдува според вредностите на просечната бројчана оценка и тоа: ако просечната оценка е од 4,51 до 5,00 – заклучниот степен на описната оценка е „ОСОБЕНО СЕ ИСТАКНУВА“; ако просечната оценка е од 34,51 до 4,50 – заклучниот степен на описната оценка е „СЕ ИСТАКНУВА“; ако просечната оценка е од 2,51 до 3,50 – заклучниот степен на описната оценка е „ДОБАР“; ако просечната оценка е од 2,00 до 2,50 – заклучниот степен на описната оценка е „ЗАДОВОЛУВА“ и ако просечната оценка е под 2,00 – заклучниот степен на описната оценка е „НЕ ЗАДОВОЛУВА“.

4. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија утврдени во член 8 алинеи 1 и 3 од Уставот.

Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (членот 51 од Уставот).

Според членот 95 од Уставот, државната управа ја сочинуваат министерства и други органи на управата и организации утврдени со закон, а организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон. Органите на државната управа, согласно членот 96 од Уставот, работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите.

Според член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Со член 56 став 1 од истиот закон е определено дека со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според член 61 став 1 од Законот, со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Со Законот за служба во Армијата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.36/2010, 23/ 2011, 47/2011, 148/2011, 55/2012, 29/2014, 33/2015, 193/2015, 193/2015, 71/ 2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019, 275/2019 и 14/2020) се уредуваат статусот, правата, обврските, должностите и одговорностите на персоналот на служба во Армијата на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Армијата), како и системот на плати и надоместоци на плати и други прашања во врска со службата во Армијата.

Службата во Армијата ја врши воен и цивилен персонал. Воен персонал, во согласност со членот 3 овој закон, е:
а) активен воен персонал
– воен старешина-офицер и подофицер и
– професионален војник;
б) воен персонал на стручно оспособување, односно обука
– војник на доброволно служење на воениот рок,
– лице на стручно оспособување и усовршување за офицер, односно подофицер и
– питомец на Воената академија и
в) припадници на резервните сили поставени на должност согласно со актот за формација на Армијата и тоа:
– припадници на активната резерва и
– припадници на општата резерва.

Во главата VII од Законот, под наслов „Службено оценување“ се определува начинот на оценувањето на воениот и цивилниот персонал во Армијата на Република Северна Македонија.

Според член 48 став 1 од Законот, службеното оценување на воениот персонал се врши поради утврдување на нивниот успех во службата, одлучување за унапредување, поставување и други односи во службата. Со член 49 став 1 од Законот е предвидено дека војник на доброволно служење на воениот рок се оценува по завршување на основната обука, во последниот месец пред завршување на доброволното служење на воениот рок.

Во член 50 став 1 од Законот e предвидено дека питомец на Воената академија, освен во оценувањето по наставните предмети, се оценува и како воен персонал на крајот на секоја учебна година. Според ставот 2 од овој член, лице на стручно осбособување и усовршување за офицер, односно подофицер, се оценува на крајот на стручното оспособување и усовршување.

Согласно член 51 став 1 од Законот, активниот воен персонал се оценува на секои 12 месеци. Според ставот 2 на овој член, по исклучок од ставот (1) на овој член, активниот воен персонал се оценува за период помал од 12 месеци, но не помалку од шест месеци во случај ако:
– активниот воен персонал кој се оценува биде поставен на друга должност,
– дојде до промена на старешината кој е овластен да го врши оценувањето или
– во последното оценување бил оценет со оцена “не задоволува” по најмалку еден критериум од членот 52 став (1) на овој закон.

Во член 52 став 1 од Законот е пропишано дека оценувањето на активниот воен персонал се врши врз основа на податоците кои се однесуваат на следниве критериуми:
– стручно знаење,
– професионална ефикасност,
– командување и раководење,
– резултати од работата и
– физичка подготвеност.

Според ставот 2, податоците од ставот (1) на овој член се внесуваат на образец чија форма и содржина ја пропишува министерот за одбрана.

Во ставот 3 е уредено дека податоците се оценуваат поединечно, описно со следниве степени: “особено се истакнува”, “се истакнува”, “добар”, “задоволува” и “не задоволува”.

Согласно ставот 4, активната резерва се оценува за период од 12 месеци, но не помалку од шест месеци, според критериумите за оценување на активниот воен персонал.

Oттука, произлегува дека Законот предвидува ист начин и период на оценување на активната резерва како и на активниот воен персонал.

Понатаму, според член 55 став 1 од Законот, офицер, односно подофицер и војник од активната резерва се оценува по завршување на обука која траела најмалку пет дена или на воена вежба, а согласно ставот 2, оценувањето се врши врз основа на покажаните резултати на вежбата, односно обуката, способноста за вршење на должноста, дисциплината, работните и карактерни особини и физичката подготвеност на лицето.

Начинот на службеното оценување на активниот воен персонал, активната резерва и за офицерите, односно подофицерите и војниците во резервниот состав на Армијата, начинот на водење на евиденција потребна за службено оценување и видовите на обрасците на оценувачкиот лист, согласно членот 56 од Законот поблиску ги пропишува министерот за одбрана.

Според член 57 став 1 од Законот, цивилниот персонал на служба во Армијата се оценува на секои 12 месеци по истекот на календарската година, а согласно ставот 2, оценувањето на цивилниот персонал се врши врз основа на податоците кои се однесуваат на следниве критериуми:
– стручното знаење,
– професионалната ефикасност и
– резултатите од работата.

Од изнесеното произлегува во Законот се предвидени посебни начини и периоди на оценување на различните категории воен и друг персонал во служба на Армијата.

Согласно член 218 став 1 од Законот, работниот однос во Министерството за одбрана на активниот воен и цивилен персонал му престанува, покрај другото и доколку при оценувањето двапати едноподруго биде оценет со оценка „еден“ за најмалку еден критериум за оценување – со денот на конечноста на решението за престанок на работниот однос (точка 3).

Врз основа на членот 56, а во врска со член 52 став 2 од Законот за служба во Армијата на Република Македонија, на 18.11.2011 година, министерот за одбрана го донел Правилникот за начинот на службено оценување на активниот воен персонал, активниот резервен персонал и за офицерите, односно подофицерите и војниците во резервниот состав на Армијата на Република Македонија, начинот на водење на евиденција потребна за службено оценување и видовите на обрасците на оценувачкиот лист којшто е објавен во „Службен весник на Република Македонија“ бр.170/ 2011 од 09.12.2011 година.

Меѓутоа, оспорениот правилник е донесен пред извршените измени и дополнувања на Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/2020), во кој, покрај другото, се уредува и начинот на службено оценување на воениот персонал (членови 48 до 57).

Притоа, Правилникот сѐ уште не е усогласен со наведените измени од Законот, иако според одговорот на Министерството за одбрана во тек била постапката за негово усогласување со Законот.

Во оспорениот член 9 од Правилникот е предвидено дека оценувањето на воениот персонал се врши со бројчана и со описна оценка (став 1). Бројчаната оценка на воениот персонал се дава според елементите од член 7 од овој правилник, и тоа со оценка од еден до пет (став 2). Со описната оценка се дообјаснуваат бројчаните оценки, постигнатите резултати и особини кои не можат да се прикажат со бројчаната оценка (став 3). Описната оценка се дава детално според насоките дадени во оценувачкиот лист (став 4). Од збирот на бројчаните оценки од елементите со аритметичка средина, се добива заклучна оценка за критериумот, а од збирот на оценките од критериумите за оценување се добива заклучна бројчана оценка за оценуваниот со две децимали (став 5).

Согласно членот 10 од Правилникот, степенот на заклучната описна оценка се утврдува според вредностите на просечната бројчана оценка и тоа: ако просечната оценка е од 4,51 до 5,00 – заклучниот степен на описната оценка е „ОСОБЕНО СЕ ИСТАКНУВА“; ако просечната оценка е од 34,51 до 4,50 – заклучниот степен на описната оценка е „СЕ ИСТАКНУВА“; ако просечната оценка е од 2,51 до 3,50 – заклучниот степен на описната оценка е „ДОБАР“; ако просечната оценка е од 2,00 до 2,50 – заклучниот степен на описната оценка е „ЗАДОВОЛУВА“ и ако просечната оценка е под 2,00 – заклучниот степен на описната оценка е „НЕ ЗАДОВОЛУВА“;

Согласно членот 11 од Правилникот, оценувањето на воениот персонал се врши на оценувачки лист даден на соодветен образец и тоа:
– за воен старешина – офицер – на Оценувачки лист за службено оценување на офицери (ОЛ-ОФ, Образец бр. 3);
– за воен старешина – подофицер – на Оценувачки лист за службено оценување за подофицери (ОЛ-ПОФ, Образец бр. 4);
– за професионален војник, војниците во резервниот состав на Армијата на Република Македонија и од активниот резервен персонал – на Оценувачки лист за службено оценување на професионален војник, војниците во резервниот состав на Армијата на Република Македонија и од активниот резервен персонал (ОЛ-ПФВ, ВРЗ и АРП, Образец бр. 5).

Од содржината на Правилникот, а имајќи ги предвид посебните законски одредби што се однесуваат на оценувањето на воениот персонал, Судот утврди дека со Правилникот се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија заради нивно извршување и се доуредува начинот на службеното оценување на активниот воен и резервен персонал и за офицерите односно подофицерите и војниците во резервниот состав на Армијата на Републиката.

Меѓутоа, во оспорените одредби од наведениот правилник, којшто сѐ уште е во важност, не е предвиден ист начин на оценување како што е предвидено во член 52 став 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.14/ 2020), односно според оспорените одредби од Правилникот оценката се врши бројчно и описно, а според важечките законски одредби оценувањето на воениот персонал се врши само описно.

Иако со иницијативата не се бара оценување на законитоста на оспорените одредби од Правилникот од аспект на одредбите на Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија коишто се однесуваат на начинот на оценување на воениот и другиот персонал во служба на Армијата (бројчано или описно), со оглед на фактот што со оспорените одредби од предметниот правилник се предвидува поинаков начин на оценување на воениот и друг персонал во служба на Армијата, од начинот предвиден со важечките одредби од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за нивната согласност со наведените законски одредби, со што се повредуваат и уставните одредби кои се однесуваат на владеење на правото и обврската за согласноста на сите прописи со Уставот и законите, уредени во член 8 алинеја 3 и членот 51 од Уставот.

Во таа смисла, во поглед на наводите во иницијативата дека со собирање на бројчаните оценки наводно се добивала несоодветна оценка и дека се создавала нееднаквост на вработените, како и дека поради добивање на негативна оценка 1 според бројчаните оценки на поголем број професионални војници им престанал работниот однос, Судот оцени дека поради бројчаниот начин на оценување којшто веќе не е предвиден во Законот, оспорениот член 9 од Правилникот којшто го уредува начинот на бројчаното оценување на воениот персонал не е во согласност со наведените законски одредби, според кои оценувањето се врши описно, а не бројчано.

Според член 14 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт (став 1). При испитувањето на уставноста на закон, односно уставноста и законитоста на пропис или друг општ акт, Уставниот суд може да ја оценува уставноста и законитоста и на одредбите од прописот или другиот општ акт што не се оспорени со иницијативата (став 2).

Оттука, иако со предметната иницијатива, не е оспорен членот 10 од Правилникот, којшто го регулира прашањето во однос на степенот на заклучната описна оценка која се утврдува според вредностите на просечната бројчана оценка, Судот оцени по сопствена иницијатива да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 10 од Правилникот.

Поаѓајќи од начелото на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок како и од начелото на уставност и на законитост, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето дали оспорените одредби од членовите 9 и 10 од Правилникот може и понатаму да егзистираат во правниот поредок имајќи ги предвид наведените измени во Законот за служба во Армијата на Република Македонија во кои е предвидено посебен начин на оценување на воениот и цивилниот персонал во Армијата, но за сите е предвиден описен начин на оценување, а не бројчано оценување како што е предвидено во оспорените одредби од Правилникот.

Врз основа на направената уставно-судска анализа, Судот оцени дека постои основано сомнение за согласноста на членот 9 и членот 10 од оспорениот правилник со член 8 алинеја 3 и членот 51 од Уставот, како и со наведените одредби од Законот за служба во Армијата на Република Северна Македонија.

5. Согласно изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.179/2020
16.12.2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати