Одлука У.бр.201/2020

У.бр.201/2020-1

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и Службен весник на Република Северна Македонија број 202/2019), на седницата одржана на 23 септември 2020 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ ПОНИШТУВА членот 3 од Уредбата со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-5004/1 од 5 јуни 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 149/2020).

2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на членот 3 од актот, означен во точката 1 од оваа одлука.

3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

4. Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод поднесената иницијатива од Светскиот македонски конгрес од Скопје, со Решение У.бр.201/2020 од 24 јуни 2020 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот од актот, означен во точката 1 од Одлуката, затоа што пред Судот со основ се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и законот.

5. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 3 од Уредбата со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование („Службен весник на Република Северна Македонија” број 149/2020), се менува ставот 2 на членот 5 од Уредбата којшто гласи:

„Постапките за избор на раководни органи на високообразовните установи започнати пред денот на влегување во сила на оваа уредба со законска сила, се ставаат во мирување со денот на влегување во сила на оваа уредба со законска сила, најмалку за време на траењето на вонредната состојба.“

Судот утврди и дека по ставот 2 на членот 5 од Уредбата, се додаваат нови ставови 3, 4 и 5 со следната содржина:

„Дејствијата преземени во постапките за избор на органите и телата на високообразовните установи до денот на влегување во сила на оваа уредба се сметаат за важечки.

Спроведувањето на останатите дејствија за избор на раководни органи на високообразовните установи, кои започнале пред влегување во сила на оваа уредба со законска сила, продолжуваат по престанокот на траењето на вонредната состојба и по престанокот на ограничувањата утврдени со закон.

Постапките за избор на органи и тела на кои мандатот им истекува за време на траењето на вонредната состојба, за кои не е отпочната или спроведена постапка за избор пред денот на влегување во сила на оваа уредба со законска сила, ќе отпочнат по престанокот на траењето на вонредната состојба и по престанок на ограничувањата утврдени со закон.“

6. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Со членот 46 од Уставот, на универзитетот му се гарантира автономија, а условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот, се уредуваат со закон.

Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 126 став 1 од Уставот, се уредува дека при постоење на воена или вонредна состојба, Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила, а според ставот 2 на членот од Уставот, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.

Претседателот на Републиката донесе пет последователни одлуки за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Републиката и тоа: од 18.03.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 68/2020), од 17.04.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 104/2020), од 17.05.2020 („Службен весник на Република Северна Македонија” број 127/2020), од 31.05.2020 („Службен весник на Република Северна Македонија” број 142/2020) и од 15.06.2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 159/2020).

Првите четири одлуки се донесени заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19, а последната одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба од 15.06.2020 година, е донесена заради подготовка и спроведување на предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Северна Македонија, со мерки за заштита на јавното здравје во услови на пандемија на коронавирусот COVID-19.

Вонредната состојба прогласена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19, заврши на 13 јуни 2020 година (сабота), а вонредната состојба прогласена заради подготовка и спроведување на предвремени избори за пратеници во Собранието на Република Северна Македонија, со мерки за заштита на јавното здравје во услови на пандемија на коронавирусот COVID-19, заврши на 22 јуни 2020 година (понеделник).

По повод прогласената вонредна состојба, Владата донесе низа уредби со законска сила, меѓу кои и уредби со кои го уредува начинот на примена на одредени закони за време на траењето на вонредната состојба во деловите од законите коишто се однесуваат на постапки за полагање на стручни испити, постапки за избор на раководни органи и слично, односно за ставање во мирување на започнати постапки за време на траењето на вонредната состојба, за продолжување на рокови коишто истекуваат за време на траењето на вонредната состојба и слично, како и за продолжување на мандати на раководни органи и тела коишто истекуваат за време на траењето на вонредната состојба.

Владата и во сферата на образованието донесе уредби со законска сила, конкретно за начинот на примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба.

Имено, со Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 76/2020), влезена во сила на 24 март 2020 година, Владата уреди работењето во високообразовните установи да се одвива без физичко присуство на вработените, студенти и други физички лица, преку системот за далечинско учење со примена на средства за електронска комуникација.

Следствено, со членот 5 од наведената уредба со законска сила, Владата уреди продолжување на мандатот на органите и телата за време на траењето на вонредната состојба ако високообразовната установа до денот на истекот на мандатот не извршила избор на нови органи и тела, со задолжување, високообразовната установа најдоцна во рок од 30 дена од денот на престанување на траењето на вонредната состојба да започне, односно да ја продолжи постапката за избор на органите и телата.

По оваа уредба со законска сила, Владата донесе Уредба со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 116/2020), влезена во сила на 5 мај 2020 година. Со оваа уредба со законска сила, се уште не е овозможено работењето во високообразовните установи да се одвива со физичко присуство, па во таа смисла Владата дополнително со таа уредба, уредува продолжување на рокови за важење на акредитација, рокови за донесување на решение за акредитација, рокови за донесување на акти предвидени со Законот за високото образование и сл.

Меѓутоа, Владата, а согласно своите одлуки за мерки за спречување на внесување и ширење на коронавирус COVID-19 („Службен весник на Република Северна Македонија” број 62/2020, 63/2020, 64/2020, 66/2020, 70/2020, 72/2020, 92/2020, 100/2020, 107/2020, 109/2020, 119/2020, 123/2020, 125/2020, 126/2020, 134/2020, 136/2020 и 140/2020), како и протоколи коишто се составен дел на тие одлуки, донесени на предлог на Комисијата за заразни болести, а во согласност со Законот за заштита на населението од заразни болести, во јавните и приватните дејности, започна постепено да го враќа функционирањето на субјектите со овозможување на физичко присуство на вработени и други лица согласно протоколите за заштита од COVID-19.

Во оваа насока, со Протоколот за одржување на седници на органи на управување и конференции („Службен весник на Република Северна Македонија” број 134/2020) од 22 мај 2020 година, се уредува дека при одржување на седници, состаноци и слично, бројот на присутните лица во затворен простор не е ограничен, а присутните треба да бидат на растојание од 1,5 до 2,0 м, со носење заштитна маска и други заштитни мерки според Протоколот.

Исто така, Владата донесе Протокол за утврдување и постапување на јавните и приватните високообразовни установи во Републиката, односно единиците во состав на истите, при изведување на испитите („Службен весник на Република Северна Македонија” број 140/2020) од 29 мај 2020 година и Протокол за превентивни мерки за сите работни места („Службен весник на Република Северна Македонија” број 147/2020) од 3 јуни 2020 година, со кои одлуки и протоколи во состав на одлуките, Владата овозможува непречено одвивање на работењето во високообразовните установи, поточно со физичко присуство на раководен кадар, наставен кадар, студенти и други физички лица, но согласно со мерките за заштита од коронавирусот COVID-19 од Комисијата за заразни болести при Министерството за здравство.

Следствено, Владата согласно донесените одлуки и протоколи донесе Уредба со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 134/2020), влезена во сила на 22 мај 2020 година, со која сметано од 22 мај 2020 година, се овозможи целокупното функционирање и работење во високообразовните установи да се одвива со физичко присуство на физичките лица, согласно со мерките за заштита од коронавирусот COVID-9 од Комисијата за заразни болести при Министерството за здравство.

Меѓутоа, на 5 јуни 2020 година, Владата донесе Уредба со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 149/2020), влезена во сила на 05 јуни 2020 година, со која во суштина, Владата преку оспорениот член 3 од таа уредба, ги става во мирување започнатите постапки за избор на раководни органи на високообразовните установи, а и не овозможува да отпочнат постапки за избор на органи и тела доколку не отпочнале или не биле спроведени постапки за избор пред 5 јуни 2020 година кога е донесена предметната уредба со законска сила, со што, не се оневозможува започнатите постапки пред овој датум, да имаат процедурален епилог, а и нови да отпочнат.

Од ова произлегува дека, иако Владата претходно со Уредба со законска сила од 22 мај 2020 година, го враќа нормалното функционирање, односно работење во високообразовните установи со физичко присуство согласно протоколите и мерките коишто ги донела за заштита од коронавирусот, а согласно со тоа и овозможила да се држат седници и одржуваат состаноци, да се спроведуваат постапки за избор на раководни органи и други органи и тела, односно го овозможила севкупното работење и функционирање во високообразовните установи со физичко присуство и со употреба на заштитни мерки согласно протоколите за таа цел, за потоа, Владата со оспорениот член 3 од предметната уредба, да го спречи понатамошното редовно функционирање во високообразовната установа, и тоа само во однос на надлежните лица кои ги спроведуваат процедурите за избор на раководни органи, како и органи и тела, на начин што со оспорениот член 3 од предметната уредба со законска сила, налага мирување на започнатите процедури за избор на раководни органи, со формулација „најмалку за време на траењето на вонредната состојба”, односно да не отпочнуваат постапки за избор на органи и тела во високообразовните установи, сметано од 5 јуни 2020 година, а да продолжат по престанокот на траењето на вонредната состојба и по престанокот на ограничувањата утврдени со закон.

Според Судот, Владата со уредба со законска сила може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија, но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.

Во конкретниот случај, неспорно Владата со претходни измени и дополнувања на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба од 22 мај 2020 година, го враќа функционирањето и работењето во високообразовните установи со физичко присуство на лица вработени и др., а согласно со мерките за заштита од коронавирусот COVID 19 од Комисијата за заразни болести при Министерството за здравство, за потоа со измени и дополнувања на 5 јуни 2020 година, а преку оспорениот член 3 од предметната уредба со законска сила, да го оневозможи спроведувањето на започнатите постапки за избор на раководни органи во високообразовната установи, како и за избор на органи и тела.

Имајќи во предвид дека уредбите со законска сила коишто ги донесува Владата, треба да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба, како и имајќи во предвид дека Владата донела уредба со законска сила од 22 мај 2020 година, согласно која работењето и функционирање на високообразовните установи се враќа во редовна состојба, односно со физичко присуство на вработени, студенти и други лица, односно на целата стручна служба, со почитување на протоколите за заштита од коронавирусот, со тоа, подоцнежното уредување со оспорениот член 3 од предметната уредба со законска сила од 5 јуни 2020 година, според Судот, не наоѓа општествена оправданост и целисходност во однос на целите коишто треба да се постигнат со ограничувањето надлежните лица во високообразовната установа да не можат да ги спроведуваат постапките за избор коишто веќе ги започнале пред 5 јуни 2020 година, односно истите да мируваат по тој период.

Исто така, одредбите уредени со оспорениот член 3 на Уредбата со законска сила од 5 јуни 2020 година, опфаќаат содржини коишто поради нивната нејасност и непрецизност, имплицираат правна несигурност за граѓаните, спротивно на принципот на владеењето на правото. Конкретно, од содржината на ставот 2 на членот 5 од Уредбата, изменет со оспорениот член 3 од предметната уредба со законска сила, произлегува дека постапките за избор на раководни органи, кои започнале пред 5 јуни 2020 година, по овој датум тие нема да можат да продолжат, односно дека тие ќе мируваат, временски изразено преку формулацијата: „најмалку за време на траењето на вонредната состојба”.

Според Судот, наведената формулација не дава јасна претстава во однос на тоа до каде и до кога ќе се протега мирувањето на процедурите за избор на раководни органи во високообразовните установи, а воедно и пропишувањето во ставовите 4 и 5 на членот 5 од предметната уредба со законска сила, не дава јасна претстава во однос на продолжувањето на постапките или отпочнувањето на постапките, без конкретно прецизирање кои се тие ограничувања утврдени со закон коишто треба да престанат, за да може да продолжат започнатите постапки за избор на раководни органи ставени во мирување, како и да отпочнат постапките за избор на органи и тела во високообразовната установа, со што се загрозува уставниот принцип на владеење на правото.

Владеењето на правото подразбира јасност и прецизност во уредувањето, поточно одредбата да не внесува ниту најмала доза на правна несигурност, бидејќи само таквите правни норми можат да претставуваат солидна основа за постапување од страна на државните органи, институции, установи и сл., што значи дека само јасни и прецизни норми можат да ја гарантираат правната сигурност на граѓаните како составен дел на принципот на владеењето на правото, а за оваа цел, принципот на владеењето на правото го обврзува доносителот на прописот да конципира прецизни, недвосмислени и јасни норми, но и обврска тие норми да бидат во согласност со целите коишто треба да се постигнат со истите.

Понатаму, самиот факт на донесена уредба со законска сила од страна на Владата („Службен весник на Република Северна Македонија” број 134/2020), влезена во сила на 22 мај 2020 година, со која веќе се овозможува функционирање и работење на високообразовните установи со физичко присуство со примена на мерките и протоколите за заштита од covid-19, за потоа Владата да уреди ставање во мирување на започнати процедури за избор на раководни органи, органи и тела, таквото уредување според Судот имплицира неможност високообразовната установа да ги спроведува своите надлежности, односно да врши избор, именување и отповикување на органите согласно со Законот, статутот и другите општи акти, низ кои надлежности, а согласно член 9 став 1 точка 4 од Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија” број 82/2018), се изразува автономијата во управувањето со високообразовни установи, која автономија е гарантирана со членот 46 од Уставот.

7. Имајќи го во предвид погоре наведеното, Судот оцени дека оспорениот член 3 од Уредбата со законска сила за изменување и дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 149/2020) не е во согласност со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и членот 46 од Уставот, како и со одредбите од член 9 став 1 точка 4 од Законот за високото образование.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Одлуката.

9. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.201/2020
23 септември 2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати