Решение У.бр.148/2017

У.бр.148/2017

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 14 ноември 2018 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 193-а став 2 во делот: „освен доколку подносителот во претставката изнесува или пронесува нешто невистинито што може да наштети на честа и угледот на здравствениот работник, односно на здравствениот соработник поради што здравствениот работник односно здравствениот соработник може да поднесе тужба“ од Законот за здравствена заштита („Службен весник на Република Македонија“ бр. 43/2012, 145/2012, 87/2013, 164/2013, 39/2014, 43/2014, 132/2014, 188/2014, 10/2015, 61/2015, 154/2015, 192/2015 и 37/2016).

2. Дарко Јаневски од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на членот од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата оспорениот дел од одредбата не бил во согласност со членот 24 од Уставот на Република Македонија според кој граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките освен ако со нив не сторил кривично дело. Подносителот смета дека во Уставот јасно и недвосмислено било наведено дека граѓанинот можел да трпи штетни последици од поднесена претставка само кога со изјавената претставка сторил кривично дело. Со оспорената одредба законодавецот излегол од рамките на Уставот и поставил дополнителна можност граѓаните да трпат определени штетни последици по изјавена претставка, поради што оспорениот дел од член 193-а став 2 од Законот за здравствена заштита не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 16 став 1, член 24 и член 51 од Уставот на Република Македонија. Подносителот предлага Уставниот суд при одлучувањето да ги има предвид своите одлуки У.бр.111/2007 и У.бр.169/2008.

3. Судот на седницата утврди дека според член 193-а став 2 подносителот на претставката од ставот 1 на овој член не смее да биде повикан на одговорност, ниту да трпи какви било штетни последици поради поднесувањето на претставката, освен доколку подносителот во претставката изнесува или пронесува нешто невистинито што може да наштети на честа и угледот на здравствениот работник, односно на здравствениот соработник поради што здравствениот работник, односно здравствениот соработник може да поднесе тужба.

4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во согласност со членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Членот 16 став 1 од Уставот ја гарантира слободата на уверувањето, совеста, мислата и јавното изразување на мислата.

Според член 24 од Уставот, секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и други јавни служби и на нив да добие одговор. Граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело.

Според член 25 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.

Во согласност со членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Оспорената одредба од Законот за здравствена заштита е дел од членот 193-а со кој детално е уредено прашањето за одговорноста на здравствените работници односно на здравствените соработници за неприменување и непочитување на принципите и правилата на однесување и работење.

Според ставот 1 на членот 193-а од Законот за здравствена заштита пациентот или членовите на семејството на пациентот поднесуваат претставка во писмена форма или усно на записник до директорот, односно директорите на јавната здравствена установа, со која го изразуваат своето незадоволство поради неприменување и непочитување од страна на здравствените работници и здравствените соработници на принципите и правилата на однесување и работење утврдени од министерот за здравство со правилникот за хоспитална култура согласно член 27 став (5) од овој закон. Во претставката задолжително се наведува телефон за контакт и точна адреса заради контакт со подносителот на претставката.

Ставот 2 предвидува дека подносителот на претставката од став (1) на овој член не смее да биде повикан на одговорност, ниту да трпи какви било штетни последици поради поднесувањето на претставката, освен доколку подносителот во претставката изнесува или пронесува нешто невистинито што може да наштети на честа и угледот на здравствениот работник, односно на здравствениот соработник поради што здравствениот работник, односно здравствениот соработник може да поднесе тужба.

Постапувањето по претставката од ставот (1) на овој член опфаќа задолжително одржување на состанок со подносителот на претставката, прибирање и анализа на податоци за фактите и околностите од значење за оценување на наводите во претставката и преземање на потребни дејствија и мерки за остварување на правата на подносителот на претставката (став 3).

Состанок со подносителот на претставката од ставот (1) на овој член одржува и директорот, односно директорите на јавната здравствена установа, во присуство на дипломиран правник вработен во јавната здравствена установа и/или координаторот за квалитет (став 4).

Јавната здравствена установа не постапува по анонимна претставка, освен ако се работи за прашања од јавен интерес утврден со закон (став 5).

Директорот, односно директорите на јавната здравствена установа се должни да му одговорат на подносителот на претставката од ставот (1) на овој член за основаноста на претставката во рок од 15 дена од приемот на претставката (став 6).

Ако при постапувањето по претставката, се утврди дека на подносителот на претставката му е повредено право или му е нанесена штета, директорот, односно директорите на јавната здравствена установа ќе ги преземат потребните мерки согласно со закон за отстранување на повредата на правото, односно причинетата штета, а раководителот на внатрешната организациона единица во јавната здравствена установа во која е распореден здравствениот работник, односно здравствениот соработник против кој е поднесена претставката задолжително ќе поднесе барање за поведување на дисциплинска постапка против тој здравствен работник, односно здравствен соработник против кој е поднесена претставката согласно член 152-а став (2) од овој закон (став 7).

Директорот на јавната здравствена установа формира комисија за водење на дисциплинска постапка за дисциплинскиот престап согласно член 152-а став (2) од овој закон во рок од три дена од денот кога ќе се утврди дека на подносителот на претставката му е повредено право или му е нанесена штета и го известува подносителот на претставката од став (1) на овој член дека е формирана комисија во рок од три дена од денот на формирањето на комисијата (став 8).

Директорот на јавната здравствена установа во рок од 15 дена од денот на започнувањето на постапката, врз основа на предлог на комисијата од став (8) на овој член донесува решение за изрекување на дисциплинска мерка за дисциплински престап. Примерок од решението за изрекување на дисциплинска мерка за дисциплински престап директорот на јавната здравствена установа доставува до подносителот на претставката во рок од три дена од денот на донесувањето на решението (став 9).

Недобивање на известување за формирање на комисија за водење на дисциплинска постапка за дисциплинскиот престап, односно недобивање на решение за изрекување на дисциплинска мерка за дисциплински престап во роковите утврдени во ставовите (8) и (9) на овој член, се смета како комисијата за водење на дисциплинска постапка за дисциплинскиот престап да не е формирана, односно дисциплинската мерка за дисциплинскиот престап не е изречена (став 10).

Подносителот на претставката од ставот (1) на овој член има право да достави претставка до Министерството за здравство доколку во роковите утврдени во ставовите (8) и (9) на овој член не добие известување за формирање на комисија за водење на дисциплинска постапка за дисциплинскиот престап, односно не добие решение за изрекување на дисциплинска мерка за дисциплински престап. Во прилог на претставката, пациентот доставува копија од претставката во писмена форма, односно копија од записникот во случај кога претставката е дадена усно на записник (став 11).

Во случајот од ставот (11) на овој член министерот за здравство за директорот на јавната здравствена установа ќе определи договорна казна согласно член 104 став (4) од овој закон во висина од 200 евра во денарска противвредност (став 12).

Во случајот од ставот (11) на овој член, доколку до директорот на јавната здравствена установа била доставена претставка, но тој не формирал комисија за водење на дисциплинска постапка за дисциплинскиот престап, ниту донел решение за изрекување на дисциплинска мерка, директорот на јавната здравствена установа е должен против здравствениот работник, односно здравствениот соработник против кој е поднесена претставка да поведе дисциплинска постапка за дисциплински престап согласно став (8) на овој член (став 13).

Во случајот од ставот (13) на овој член, министерот за здравство за директорот на јавната здравствена установа ќе определи договорна казна согласно член 104 став (4) од овој закон во висина од 200 евра во денарска противвредност (став 14).

5. Заради анализа на односот на уставното право на поднесување на претставки и правото на заштита на приватноста односно правото на заштита на честа и угледот, Судот ги имаше предвид и релевантните одредби од Законот за постапување по претставки и предлози („Службен весник на Република Македонија“ бр.82/2008, 13/2013, 156/2015 и 193/2015) како и Законот за граѓанска одговорност за навреда и клевета („Службен весник на Република Македонија“ бр.143/2012).

Според членот 2 од Законот за постапување по претставки и предлози, под претставка, односно предлог, во смисла на овој закон, се подразбира секое писмено или усно обраќање на подносителите до органите кои постапуваат по претставките, односно предлозите заради заштита и остварување на своите права и интереси, јавните интереси утврдени со закон или заради поведување на друга иницијатива од јавен интерес, освен оние писмени или усни обраќања (барање за поведување на постапка за остварување на права или правни интереси, иницијатива за вршење на инспекциски или друг вид на надзор) од чија содржина произлегува барање од подносителот за поведување на постапка која е регулирана со посебен закон.

Согласно член 3 став 1 од истиот закон, подносител на претставка, односно предлог може да биде секое физичко или правно лице (во натамошниот: текст подносител). Според ставот 2 од членот 3 подносителот на претставката, односно предлогот, не смее да биде повикан на одговорност, ниту да трпи какви било штетни последици поради поднесувањето на претставката, односно предлогот и изнесувањето на ставови и мислења, освен ако со тоа не е сторено кривично дело.

Во Законот за граѓанска одговорност за навреда и клевета е уредена граѓанската одговорност за штета нанесена на честа и угледот на физичко или правно лице со навреда и клевета.

Според член 2 став 1 од овој закон, се гарантира слободата на изразување и информирање како една од битните основи на демократското општество. Согласно ставот 2 на овој член ограничувањата на слободата на изразување и информирање законски се уредуваат со определување на стриктни услови за граѓанска одговорност за навреда и клевета, во согласност со Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи (член 10) и практиката на Европскиот суд за човекови права.

Согласно член 6 став 1 од Законот, за навреда одговара тој што со намера да омаловажи, со изјава, однесување, објавување или на друг начин ќе изрази за друг понижувачко мислење, со кое се повредува неговата чест и углед. Согласно член 8 став 1 од Законот за клевета одговара тој што за друго лице со утврден или очевиден идентитет, со намера да наштети на неговата чест и углед, пред трето лице изнесува или пронесува невистинити факти што се штетни за неговата чест и углед, а знае или бил должен и може да знае дека се невистинити.

Според член 8 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи, секој човек има право на почитување на неговиот приватен и семеен живот, домот и преписката.

Согласно ставот 2 јавната власт не смее да се меша во остварувањето на ова право, освен ако тоа мешање е предвидено со закон и ако претставува мерка која е во интерес на државната и јавната безбедност, економската благосостојба на земјата, заштитата на здравјето и моралот, или заштитата на правата и слободите на другите, во едно демократско општество.

Согласно Европската конвенција за заштита на човековите права, слободата на изразување е уредена во членот 10, според кој секој човек има право на слобода на изразувањето. Ова право ги опфаќа слободата на мислење и слободата на примање и пренесување информации или идеи, без мешање на јавната власт и без оглед на границите. Овој член не ги спречува државите, на претпријатијата за радио, филм и телевизија да им наметнуваат режим на дозволи за работа (став 1).

Остварувањето на овие слободи, што вклучува обврски и одговорности, може да биде под одредени формалности, услови, ограничувања и санкции предвидени со закон, кои во едно демократско општество претставуваат мерки неопходни за државната безбедност, територијалниот интегритет и јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето на нереди и злосторства, заштитата на здравјето или моралот, угледот или правата на другите, за спречување на ширењето на доверливи информации или за зачувување на авторитетот и непристрасноста на судството (став 2).

6. Од наведените одредби на Уставот на Република Македонија произлегува дека Уставот дава висок степен на заштита на овие две слободи и права – правото на приватност и слободата на изразување.

Имено, слободата на мислата и јавното изразување на мислата претставува субјективно право кое е нераскинливо поврзано со човековата личност. Гарантирањето на оваа слобода во Уставот на Република Македонија е на такво рамниште што овозможува нејзино директно остварување, без посебно законско уредување и истовремено овозможува нејзина директна заштита врз основа на Уставот.

Ваквото високо ниво на гарантирање на слободата на мислата и нејзиното јавно изразување во Уставот на Република Македонија, не може да важи неограничено. Заради обезбедување на заедничкиот живот, правниот поредок понекогаш мора да ја ограничи слободата на поединецот за да ја заштити слободата на другите, односно содржински да го ограничи нивното важење. (член 54 став 4 од Уставот, а исто така и ставот 2 на членот 8 и на членот 10 од Европската конвенција за човекови права).

Не е спорно дека прашањето на слободата на изразување и нејзиното ограничување или злоупотреба е мошне чувствително, особено кога таа слобода треба да се балансира со правото на приватноста, честа и угледот. Впрочем, слободата на изразување и правото на приватност се две слободи и права кои најчесто доаѓаат во судир (конфликт) и оттука, балансирањето помеѓу нив е од посебно значење.

Токму затоа, прописите за навреда и клевета, меѓу другото, имаат за цел и да го разрешат судирот помеѓу овие две исклучително битни општествени добра – честа и угледот на физичките и правните лица од една страна, и слободата на изразување, од друга страна. Овие прописи определуваат до каде се границите на слободната критика, а од каде критиката престанува да ужива заштита во рамките на слободата на изразување и преминува во нешто што треба да се санкционира, заради заштита на честа и угледот на другите. Значи, со прописите за клевета и навреда се ограничува слободата на изразување заради заштита на честа и угледот, како и приватноста на другите индивидуи што претставува уставно загарантирано право (член 25 од Уставот).

Пред донесувањето на Законот за граѓанска одговорност за клевета и навреда, повредата на уставно загарантираната заштита на достоинството и угледот на граѓанинот беше инкриминирана како кривично дело со Кривичниот законик на Република Македонија, односно, како кривични дела против честа и угледот беа инкриминирани клеветата, навредата, изнесувањето лични и семејни прилики и омаловажувањето со префрлување за кривично дело.

Со донесувањето на овој закон и со измените на Кривичниот законик од 2012 година, беше извршена декриминализација на делата клевета и навреда (член 172 и 173) од Кривичниот законик, со што тие повеќе не претставуваат кривични дела и за нив нема кривично-правна одговорност. Но, декриминализацијата на клеветата и навредата не значеше и напуштање на концептот за одговорност за повредите на честа и угледот, односно оставање на можност за неодговорност во вакви случаи. Клеветата и навредата според постојната законска регулатива претставуваат граѓанско правни деликти, за коишто е предвидена граѓанско-правна одговорност според нормите на граѓанското право. Трансферот на одговорноста од кривично-правна во граѓанска одговорност за клевета и навреда се смета дека е значајна придобивка и квалитет на овој закон, со што се изразува новиот концепт за граѓанска одговорност за навреда и клевета преку нивна декриминализација, по примерот на законодавствата на повеќе европски земји.

7. Правото на претставка исто така претставува уставно гарантирано право. Според член 24 од Уставот секој граѓанин има право да поднесува претставки до државните органи и другите јавни служби и на нив да добие одговор (став 1). Според ставот 2 на овој член, граѓанинот не може да биде повикан на одговорност ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело.

Суштината на уставното право на поднесување претставка се состои во можноста на граѓаните преку поднесување на претставки да бараат од надлежните органи и институции во нивното работење да ги почитуваат уставноста и законитоста, владеењето на правото и да ги почитуваат слободите и правата на граѓаните. На тој начин се овозможува секој граѓанин да врши одредена контрола над работата на органите и институциите и на секој вработен во истите и да бараат секој во рамките на своите овластувања и надлежности да презема мерки за одговорно, совесно и навремено постапување и одлучување за правата на граѓаните и да преземаат потребни мерки за остварување и заштита на слободите и правата на граѓаните. Меѓутоа остварувајќи ги своите права граѓаните не можат да ги повредуваат правата на другите, затоа што секое право носи и обврска да се почитува правото на другиот.

Гарантирајќи го правото на поднесување на претставки и слободата на изразување Уставот, исто така, предвидува дека никој не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи какви било штетни последици поради поднесувањето на претставката, освен ако со тоа не сторил кривично дело. Но, исто така општо правило е дека остварувањето на правата се ограничува заради заштита на правата и слободите на другите, вклучително и за заштита на достоинството и угледот на секој граѓанин во смисла на членот 25 од Уставот со кој на секој граѓанин покрај приватноста на неговиот личен и семеен живот му се гарантира и почитување и заштита на достоинството и угледот.

Уставната норма на членот 24 од Уставот со која се утврдува дека граѓанинот не може да биде повикан на одговорност, ниту да трпи штетни последици за ставовите изнесени во претставките, освен ако со нив не сторил кривично дело, се однесува не само на кривичните дела „клевета“ и „навреда“ пред тие да бидат декриминилизарани, туку и на други кривични дела, бидејќи неспорно е дека со пишан збор во претставка може да бидат извршени и други кривични дела (на пример: кривичното дело закана или кривичното дело уцена).

Идејата на уставотворецот во членот 24 во делот: „освен ако со нив не сторил кривично дело“ била, покрај даденото право на граѓанинот да се жали за работењето на јавните служби или државните органи преку поднесување на претставка без за тоа да трпи штетни последици, истовремено да утврди одговорност доколку со ставовите изнесени во претставката се нарушува честа и угледот на некое лице односно доколку некое лице се навредува.

Тоа што во меѓувреме, по донесувањето на Уставот е направена декриминализација на клеветата и навредата, треба да се гледа како на израз на променетиот пристап на современото општество кон повредите на овие лични права на човекот и граѓанинот кои нужно бараат да се преферира индивидуалниот, а не јавниот интерес за заштита на честа и угледот, поради што одговорноста се остава на диспозиција на субјектот да оцени дали ќе води постапка, а не како на определба за допуштање на неограничена слобода на изразување и неодговорност за неосновани повреди на честа и угледот.

Правото на поднесување на претставки и поплаки кои се однесуваат на работата на здравствените работници и здравствените соработници е од особено големо значење со оглед на тоа што во оваа сфера – сферата на здравствената заштита и пружањето на здравствените услуги, секогаш се засегнати најважните вредности на човекот, неговиот живот и неговото здравје. Со поднесување на претставка граѓанинот како пациент може да укаже на неправилностите во работењето на здравствените работници и на неприменувањето и непочитувањето на правилата на однесување и работење, со што можат да се повредат правата и слободите на граѓаните како пациенти. Оттука, честопати претставката претставува средство со што се иницира и постапка за дисциплинска одговорност на здравствениот работник односно здравствениот соработник во случај на потешки дисциплински повреди сторени од нив, за што во оспорениот член 193-а од Законот за здравствена заштита е детално утврдена процедурата за постапување. Меѓутоа, покрај правото што му се дава на пациентот и на членовите на неговото семејство да поднесуваат претставки, мора да се предвиди и одговорност за начинот на кој овие лица го користат даденото право, со цел да се спречат евентуални злоупотреби на правото што можат да се состојат во неосновани напади на приватниот и семејниот живот на здравствениот работник со кои се нарушува неговото достоинство и углед, кои исто така, се уставно гарантирани и заштитени .

Целта на оспорената законска одредба којашто дава можност да биде поднесена тужба од страна на здравствениот работник не е ограничување на правото на пациентите да поднесуваат претставки против здравствените работници и соработници, туку претставува можност да се заштити достоинството и угледот на здравствениот работник, односно здравствениот соработник доколку против нив се изнесени невистинити факти, кои го нарушуваат нивното достоинство и угледот или неосновано се навлегува во нивниот личен, приватен и семеен живот како една од границите на правото на слобода на изразување на пациентите. Ова и од таму што здравствените работници, односно здравствените соработници како граѓани се еднакви во користењето на слободите и правата гарантирани со Уставот како и пациентите и нивните семејства – подносители на претставките) во смисла на членот 9 од Уставот, според кој сите се еднакви пред законот и Уставот.

Оттука Судот оцени дека членот 193-а став 2 во оспорениот дел, не го ограничува уставното право на граѓанинот да поднесува претставки за работењето на здравствените работници или здравствените соработници без притоа да трпи штетни последици, туку е во функција за обезбедување на заштита и на угледот и достоинството на здравствените работници, како права што исто така уживаат уставна заштита. Важечката законска регулатива, анализирана погоре, прави добар баланс помеѓу овие две уставни права и вредности. Во однос на правото на граѓанинот како пациент, од целината на членот 193-а од Законот за здравствена заштита произлегува дека истиот дава доволно гаранции дека поднесената претставка против здравствениот работник/ соработник ќе биде разгледана од надлежните органи на јавната здравствена установа од што може да се заклучи дека по претставката секогаш ќе се постапува независно од тоа каква е нејзината содржина, а доколку биде утврдена дициплинска одговорност за здравствениот работник/соработник, ќе се води дисциплинска постапка против него. Од друга страна, според Судот, оспорената одредба од членот 193-а ја заштитува и честа и угледот на здравствените работници и соработници, преку давањето можност тие да покренат тужба за клевета и навреда согласно одредбите од Законот за граѓанска одговорност за навреда и клевета.

Врз основа на изнесеното, Судот оцени дека оспорената одредба од членот 193-а став 2 не е во спротивност со принципот на владеење на правото уреден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, член 16 став 1, член 24 и член 51 од Уставот на Република Македонија.

8. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.

У.бр.148/2017
14 ноември 2018 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски