Решение У.бр.3/2018

У.бр.3/2018

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992) на седницата одржана на 17 октомври 2018 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на делот: „го извести“ од член 23 точка 1 и член 42 став 1 од Законот за инспекциски надзор („Службен весник на Република Македонија“ бр.50/2010, 162/2010, 157/2011, 147/2013, 41/2014, 33/2015, 193/2015, 53/2016, 11/2018 и 83/2018).

2. Дарко Јаневски од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на делот од член 23 точка 1 и член 42 став 1 од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Иницијативата започнува со цитирање на: оспорените одредби од Законот за инспекцискиот надзор. Потоа се цитираат: член 1, член 2 став 2, член 14 ставови 1, 2 и 5 и член 104 ставови 1, 3 и 4 од Законот за општата управна постапка како и: член 2 став 1 точка 4, член 4 став 1 и посебно алинеите 4, 6 и 10, член 4 став 3, член 7 став 1 точка 7, член 12 став 1 и член 13 ставови 1 и 3 од Законот за инспекциски надзор со цел да се претстави поставеноста на одребите од овој закон наспрема одредбите од Законот за општата управна постапка, како и да се појасни значењето на одделни изрази и уредувања од двата закони.

Во таа смисла се наведува дека член 2 став 2 од Законот за општата управна постапка предвидел дека, со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон. Според член 12 став 1 од Законот за инспекциски надзор, во постапката на инспекцискиот надзор се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка, доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено.

Во наведената смисла, се знаело дека согласно член 7 став 1 точка 7 од Законот за инспекциски надзор, инспекциските мерки биле управни мерки, а согласно член 12 став 1 од истиот закон, во постапката при инспекциски надзор се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка. При состојба кога согласно оспорениот член 23 став 1 точка 1 од Законот, инспекторот само „го известува“ подносителот на иницијативата, но не му доставува управен акт, односно кога според оспорениот член 42 став 1 од Законот за инспекциски надзор управниот акт се доставувал до субјектот, само по исклучок, кога ќе се утврдела повреда на закон или друг пропис, односно инспекторот не бил должен да достави управен акт произлегувало дека законодавецот ги намалил правата и правните интереси на субјектите. Намалена била правната заштита утврдена во член 2 став 2 и член 15 од Законот за општата управна постапка, а со тоа кај инспекторите се создавал простор за „ескивирање“ и грубо кршење на уставните начела, особено на планот на заштита на човековите слободи и права и владеењето на правото. Тоа значело дека подносителите на иницијативата биле ставени во понеповолна, подредена положба, во однос на тоа дека право да добие решение имал единствено само субјектот на инспекциски надзор, но не и подносителот на иницијативата, а со тоа само субјектот на инспекциски надзор ги имал сите права што произлегуваат од Уставот и законите, односно можноста да го оспори актот, да поднесе жалба, да води спор, но такви права немал подносителот на иницијативата.

Во таа смисла владеењето на правото подразбирало доследна примена на законските прописи, коишто требало да бидат општи, точно одредени и недвосмислено формулирани правила, односно преку владеењето на правото се исклучувала можноста за самоволие и арбитрарност на носителите на власта и се обезбедувала супрематија на правото.

Оттаму, оспорениот дел од член 23 став 1 точка 1 и член 42 став 1 од Законот за инспекциски надзор не биле во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 8 став 2, членот 9 и членот 51 од Уставот.

Во натамошниот текст на иницијативата се цитираат Амандманот XXI на Уставот и член 50 став 2 од Уставот. Потоа се цитираат: член 43 ставови 1 и 2 од Законот за инспекциски надзор, член 10 од Законот за основање на државна комисија за одлучување во управна постапка и постапка од работен однос во втор степен, како и член 2 став 2 и 14 став 5 од Законот за општата управна постапка, како одредби кои го уредуваат правото на жалба и правото за водење на управен спор. Ако се имала предвид содржината на овие одредби произлегувало дека оспорените одредби не биле во согласност и со Амандманот XXI на Уставот и членот 50 став 2 од Уставот.

3. Судот на седницата, утврди дека, според член 23 точка 1 од Законот за инспекциски надзор, при вршењето на инспекцискиот надзор, во согласност со закон, инспекторот, меѓу другото, има обврска да постапува по иницијативи за поведување на инспекциска постапка и за тоа да го извести подносителот на иницијативата.

Одредбата се оспорува во делот: „го извести“.

Според член 42 став 1 од Законот, ако инспекторот при вршењето на инспекцискиот надзор утврди дека е повреден закон или друг пропис, со записник ги констатира утврдените неправилности и со решение го определува рокот во кој треба да се отстрани недостатокот.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото, е една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Во ставот 2 од членот 8 од Уставот е предвидено дека, во Република Македонија слободно е се што со Уставот и со законот не е забрането.

Во согласност со членот 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верско уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со Амандманот XXI на Уставот, со кој се заменува членот 15 од Уставот, се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд (став 1). Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон (став 2).

Според членот 50 од Уставот на Република Македонија, секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Македонија во постапка заснована врз начелото на приоритет и итност. Исто така, се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања.

Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според членот 2 од Законот за опшата управна постапка, овој закон се применува за сите управни дејствија на јавните органи и на давателите на услуги. Со посебните закони одделни работи може да се уредат поинаку од овој закон, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.

Во член 4 алинеи 6, 7 и 10 од Законот за општата управна постапка се појаснети поимите: управен акт, записник, известување и други. Така под поимот: „Управен акт“ се подразбира поединечен акт на јавен орган кој е донесен врз основа на закон со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките. Управните акти можат да бидат насловени како решение, одлука, наредба, лиценца, дозвола, забрана, одобрение или други. Под поимот „Записник“ се подразбира пишана исправа за усна расправа или за друго поважно дејствие во постапката, како и за поважни усни изјави на странките или на трети лица во постапката. Под поимот: „Известување“ се подрзбира службено обраќање на јавниот орган кон странка или кон друго лице кое учествува во управната постапка.

Според член 1 став 1 од Законот за инспекциски надзор, со овој закон се уредуваат основните начела на инспекцискиот надзор, организацијата на инспекциските служби, координацијата на инспекциските служби, правата и должностите на инспекторите, правата и должностите на субјектите на надзорот, постапката за вршење на инспекциски надзор и други прашања кои се однесуваат на инспекцискиот надзор.

Според член 2 точка 4 од Законот за инспекцискиот надзор, инспекциски акти се сите оние акти и дејствија коишто инспекторите ги донесуваат и преземаат во инспекциската постапка, а според точката 7 од истиот член од Законот, инспекциски мерки се управните мерките и санкции предвидени со овој и со друг закон кои ги изрекуваат инспекторите при инспекцискиот надзор заради отстранување на утврдените неправилности. Субјект на надзор, според точката 6 од членот 2 од Законот, се државните органи, органите на единиците на локалната самоуправа и градот Скопје, јавните претпријатија, трговските друштва, установите, фондациите и здруженијата на граѓани, правните и физичките лица над кои се врши надзор.

Членот 12 став 1 од Законот за инспекциски надзор, во постапката на инспекцискиот надзор се применуваат одредбите од Законот за општата управна постапка, доколку со овој или друг закон поинаку не е уредено. Според ставот 2 од истиот член од Законот, одредени прашања во врска со инспекцискиот надзор може да се уредуваат со посебни закони.

Во смисла на членот 32 од Законот, инспекцискиот надзор може да биде: редовен, вонреден и контролен инспекциски надзор. Согласно ставот 3 од овој член од Законот, вонредниот инспекциски надзор е ненајавен надзор и се врши врз основа на иницијатива поднесена од државни органи, физички или правни лица, како и во случај на сомневање на инспекторот.

Оттаму при вонредниот инспекциски надзор државните органи, физичките или правни лица кои поднеле иницијатива и субјектот спрема кого се спроведува надзорот се поставени во различни правни положби, односно во положба на иницијатор и лице спрема кое се врши вонреден надзор.

Од анализата на цитираните законски одредби произлегува дека Законот за општата управна постапка како општ закон дозволува со посебните закони, меѓу кои спаѓа и Законот за инспекциски надзор, одделни работи да може да се уредат поинаку од Законот за општата управна постапка, доколку не се во спротивност со основните начела и целта на овој закон и не ја намалуваат заштитата на правата и правните интереси на странките загарантирана со овој закон.

За подносителот на иницијативата спорен е делот „го известува“ од член 23 став 1 точка 1 од Законот за инспекциски надзор од причина што инспекторот само „го известува“ подносителот на иницијативата, но не му доставува управен акт.

Со оглед на тоа што Законот за инспекциски надзор нема посебно уредување по однос на известувањето и доставувањето, делот од оспорената одредба треба да се оценува преку уредувањето во главата XI со наслов „Известувања и достава“ од Законот за општата управна постапка каде се содржани членовите 69 до 86.

Според членот 69 став 1 од Законот, ако не е поинаку определено со закон, јавниот орган слободно одлучува за соодветниот начин на известување на странката во управната постапка. Пишаните управни акти треба да се достават.

Начинот на известување се утврдува во однос на правната заштита на странката, транспарентноста, економичноста и едноставноста на постапката (став 2).

Кога странката е присутна, известувањето се врши усно (став 3).

Во исклучителни случаи, кога се работи за итни и кратки прашања, известувањето може да се изврши телефонски (став 4).

Писмениот документ може да се испрати по пошта, преку електронски или други соодветни средства, или со достава (став 5).

Од анализата на член 23 став 1 од Законот за инспекцискиот надзор во кој е содржан оспорениот дел: „го извести“ произлегува дека оваа одредба воопшто не се занимава со начинот на кој ќе се направи известувањето, односно дали заради известување на подносителот на иницијативата инспекторот треба да достави управен акт или друго писмено и на кој начин тоа ќе го направи (усно, писмено, телефонски, по пошта, електронски). Нејзиното уредување содржи само обврска за инспекторот да постапува по иницијативи за поведување на инспекциска постапка и за тоа да го извести подносителот на иницијативата. Впрочем, според член 69 став 1 од Законот за општата управна постапка ако не е поинаку определено со закон, јавниот орган слободно одлучува за соодветниот начин на известување на странката во управната постапка, а пишаните управни акти треба да се достават. Треба да се има предвид и тоа дека известувањето како службено обраќање и управниот акт како поединечен акт со кој се решава за правата, обврските и правните интереси на странките се две различни правни категории.

Судот смета дека подносителот на иницијативата погрешно го толкува оспорениот член 42 став 1 од Законот кога тврди дека управниот акт се доставувал по исклучок до субјектот само кога ќе се утврдела неправилност. Напротив секогаш кога при вршење на инспекциски надзор ќе се утврди дека е повреден закон или друг пропис, со записник ќе се констатираат утврдените неправилности и со решение се определува рокот во кој треба да се отстрани недостатокот.

Прашањата, пак, кому треба да биде доставен одделен акт (подносител на иницијатива или субјект на надзор), кој може и дали може да изјави жалба и да покрене управен спор заради натамошна заштита, се прашања коишто не се предмет на уредување во оспорените одредби, туку на поширок комплекс на одредби содржани во Законот за инспекциски надзор, Законот за општата управна постапка и други закони од областа на управната материја. Различната правна положба на подносителот на иницијативата и субјектот на надзор, според Судот му дава право на законодавецот да определи на кој начин и во која форма (известување, решение, записник) ќе комуницира со учесниците во постапката, односно да направи уредување на посебен начин, според нивниот статус во постапката.

Оттаму, неосновани се тврдењата во иницијативата дека се намалувала правната заштита на субјектите и се предизвикувала подредена, понеповолна положба, од каде оспорените одредби се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 8 став 2, член 9, член 50 и член 51 од Уставот, како и Амандманот XXI на Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.

У.бр.3/2018
17 октомври 2018 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски