Издвоено мислење

Издвоено мислење по предметот У.бр.19/2016

Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), по нашето гласање против Одлуката У.бр.19/2016 донесена на 16.03.2016 година за укинување на Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување (“Службен весник на Република Македонија“ бр.12/2009) го издвојуваме и писмено го образложуваме следното

ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ

Со наведената Одлука Уставниот суд со мнозинство гласови го укина Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување (“Службен весник на Република Македонија“ бр.12/2009). Според Одлуката, мнозинството судии во Уставниот суд се на став дека Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување во неговата целост е во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4 (владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска како темелни вредности на уставниот поредок), член 9 (начело на еднаквост на граѓаните во слободите и правата) и член 84 алинеја 9 (претседателот на Република Македонија дава помилување во согласност со закон) од Уставот на Република Македонија.

Образложението на Одлуката се темели на почетната констатација дека во рамките на уставните надлежности на Претседателот на Републиката е и правото да дава помилување, при што е предвидено истото да се врши во согласност со закон кој го операционализира ова право во делот на постапката во која се одлучува за давање на помилување, дефинирање на содржината на самото право, обврските на другите органи кои учествуваат во постапката, правата на лицата по чија молба се бара помилување итн. Притоа, истакнат е ставот дека Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување ги повредува горенаведените уставни одредби и правото за давање на помилување на Претседателот на Републиката според неговата уставна поставеност како дел од извршната власт.

Повредата на уставните одредби мнозинството судии ја гледа и во ограничувањето на Претседателот на Републиката при давањето на помилување што се однесува на осудени лица за: кривични дела против изборите и гласањето, кривични дела против половата слобода и половиот морал сторени спрема деца и малолетни лица, кривични дела против здравјето на луѓето, кривични дела поврзани со неовластено производство и пуштање во промет на наркотични дроги, психотропни супстанции и прекурсори и кривични дела против човечноста и меѓународното право. Мнозинството судии смета дека и покрај тоа што целта на законодавецот била да се оствари превенција од вршење на овие конкретни кривични дела во иднина, тоа не може да биде причина за ограничување на правото за давање на помилување. Самиот начин на кој се дефинирани кривичните дела со нашето кривично право (не постои поделба или степенување на кривичните дела туку само групирање според општественото добро кое се заштитува), не дава основ законодавецот да исклучува одредени дела од можноста за помилување.

Во Одлуката се наведува дека судот е тој кој ја одмерува казната и ги има предвид сите олеснувачки и отежнувачки околности, додека помилувањето не е акт кој има карактер на казна или друга кривична санкција, туку со него само се изразува поблаг став кон сторителот. Претседателот на Републиката не одлучува во својство на судски орган, туку носи неотповиклив и конечен акт на милост како државен орган кој го добил својот легитимитет од граѓаните преку непосредни избори. Исто така, се наведува дека помилувањето е неприкосновено уставно и законско право на Претседателот на Република Македонија, кое може да го користи по своја оцена во рамките на постапка која е утврдена со закон и поради причини кои може да не се од кривично – правна природа, при што не се навлегува во фактичката и правната оцена на судот. Се смета дека не постои поделба или степенување на кривичните дела, па според тоа не треба да постои ограничување за кои кривични дела не може да се даде помилување.

Мнозинството судии сметаат дека ограничувањето на правото за давање на помилување на Претседателот на Републиката, значи навлегување во неговата уставна надлежност од страна на законодавецот. Доколку би се прифатила можноста законодавецот да има вакво право, се поставува прашањето која би била границата и критериумот за таквото ограничување и дали на ваков начин би се изгубила смислата на уставниот институт помилување, кој би зависел од перцепцијата на законодавецот и одредени појави во одредено време во општеството. Затоа, ставот на мнозинството судии е дека уставното овластување на законодавецот од член 84 алинеја 9 од Уставот, со закон да го уреди помилувањето, не значи и можност за него да утврдува за кои кривични дела Претседателот на Републиката да не може да дава помилување.

По однос на укинатиот член 5, кој предвидува дека Претседателот на Република Македонија со одлука формира Комисија за помилување, го определува составот и бројот на членовите на Комисијата и донесува деловник за начинот на нејзината работа, мнозинството судии сметаат дека она што ова законско решение го прави проблематично од уставна гледна точка, е тоа што законодавецот нема уставно овластување да уредува прашања кои се однесуваат на внатрешната организација и работа на Претседателот на Републиката како еден од органите на државната власт.

Спротивно на искажаниот став на мнозинството судии, сметаме дека укинувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување е потполно неосновано од аспект на неговото оценување по однос на Уставот и дека тој не е во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 9 и член 84 алинеја 9 од Уставот на Република Македонија. Сметаме дека сериозно отсуствува втемелена и квалитетно образложена аргументација, првенствено што се однесува до резонот за целосно укинување на Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување, но и аргументација која (како што досега беше и долгогдишната вообичаена пракса на Судот) ќе ја образложи крупната касаторна интервенција на Судот поединечно по членови по однос на укинатите одредби, а таква во оваа Одлука не постои.

Евидентно е дека Судот во својата Одлука најмногу се занимава со член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување и оправдувањето на касаторната интервенција за него, додека останатите членови кои исто така се укинати само ги наведува без да се направи темелна анализа за нивната неуставност.

Ако мнозинството судии поаѓаат принципиелно од логиката дека кај оспорениот акт не се почитува принципот на владеење на правото и поделбата на власта, тогаш Одлуката требаше генерално да се задржи на тој аргумент и истиот поиздржано да го елаборира. Наместо тоа, текстот на Одлуката нуди комбиниран пристап, каде таа навлегува во интерпретација на неуставноста на само еден член (член 1) но евидентно ги пренебрегнува другите, со што се дозволува арбитрерна интервенција без соодветно образложение.

Претседателот на Република Македонија е уставен орган кој има права и должности утврдени со Уставот на Република Македонија (член 79-87). “Неговата работа се одвива во рамките на Уставот и законите. Како последица на тоа, претседателот на Републиката е во рамките на правото“*. Според начинот на кој оваа материја е регулирана, теоријата смета дека Претседателот на Републиката не е суверен како што би бил монархот, туку се смета дека неговата положба мора целосно да се уреди со Уставот. “Станува збор за значајна државна функција и за персонализирана власт во рамките на правото…тој не може да има други права и должности освен оние кои се запишани во Уставот.**

* Светомир Шкариќ, Научно толкување – Устав на Република Македонија, Скопје, Култура, 2014 година
** Idem, стр.350-351

Според член 79 став 3 од Уставот, Претседателот на Републиката своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите, факт што Одлуката воопшто не го елаборира, а што е основ за сите други уставни одредби за уредување на надлежностите на Претседателот. Сметаме дека треба да се има предвид директната поврзаност на овој член со член 84 кој ги набројува надлежностите на Претседателот на Република Македонија, меѓу кои е и алинеја 7 – “именува и разрешува и други носители на државни и јавни функции утврдени со Уставот и во согласност со закон“, како и алинеја 9 која наведува дека тој дава помилувања во согласност со закон. Идентична формулација како и алинеја 9 е употребена во истиот член во алинеја 8 по однос на надлежноста на Претседателот да доделува одликувања и признанија во согласност со закон, односно овие две алинеји се еднакви по нивниот правен статус и последици. Законот за одликувања и признанија на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 48/2002, 24/2012) претставува пример на закон кој може да се компарира со Законот за помилувањето по однос на потполно идентичната уреденост во Уставот, а кон кој воопшто не се поставува прашањето или “проблематизираноста“ наспроти Уставот како што се прави за помилувањето.***

*** Во одлука на Уставниот суд У.бр.87/2005 се укинале зборовите “и одземање“ по однос на одземање на одликувањата и признанијата. Друг закон кој уредува права кои се однесуваат на претседателот е и Законот за правата на Претседателот на Република Македонија и неговото семејство по престанокот на неговата функција („Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2004, 109/2006, 157/2007).

Со оглед на тоа дека друга уставна разработка на надлежноста за помилување во рамките на Уставот нема, сосема јасно и разбирливо е дека Уставот препушта се што е во врска со помилувањето да биде регулирано со закон. Значи, воопшто не е издржан ставот на мнозинството судии дека законодавецот нема уставно овластување да уредува прашања кои се однесуваат на внатрешната организација и работа на Претседателот на Републиката, со оглед на тоа што Уставот евидентно му го дозволува тоа. Законодавецот при уредување на помилувањето со закон не излегува надвор од своите уставни надлежности, бидејќи Претседателот е ограничен со постојната уставна рамка односно со законската процедура кога дава помилувања. Наведеното јасно укажува дека меѓу другото, уредувањето на прашањето на помилувањето преку закон, односно во согласност со закон, единствено и неприкосновено припаѓа на законодавецот (Собранието) според член 68 став 1 алинеја 2. За жал, Одлуката на Уставниот суд не покажува конзистентност во оваа насока и сметаме дека намерно се губат предвид членовите од Уставот кадешто конкретизираат и упатуваат кон одредена материја да се уреди со закон.

Законот за помилување („Службен весник на Република Македонија“ бр. 20/1993) и сега укинатиот Закон за изменување и дополнување на законот за помилување („Службен весник на Република Македонија“ бр.12/2009) всушност конвергираат и се надополнуваат меѓусебно, сочинувајќи една правна целина.**** Во таа смисла, кога воопшто би постоела правна основа за укинување на Законот за изменување и дополнување на законот за помилување како што наведува Одлуката, тогаш со оглед на правната природа на одредбите од Законот за помилување кои наведуваат на ист пристап кон уредената материја како и измените и дополнувањата, тогаш логично би требало да постои интервентна одлука и за тој закон од страна на Судот по сопствена иницијатива.

**** При разгледување на предложените измени и дополнувања на Законот за помилување, Владата во 2008 истакнала дека постојниот закон има празнини кои произлегуваат од неговата практична примена, како и од потребата за попрецизно нормирање на определени прашања регулирани со Законот.

Во Законот за изменување и дополнување на законот за помилување беа содржани 13 измени и дополнувања на Законот за помилување од 1993 година. Со измените одредбите од основниот закон се прецизираат, се докомплетираат и се вршат терминолошки и редакциски усогласувања на законот со другите законски и правни термини.

По однос на укинатиот член 1 став 3 и 4 кој таксативно набројува на кои лица осудени за определени кривични дела не може да се даде помилување (против изборите и гласањето, против половата слобода и половиот морал сторени спрема деца и малолетни лица, против здравјето на луѓето по однос на неовластено производство и пуштање во промет на наркотични дроги, психотропни супстанции и прекурсори и за кривични дела против човечноста и меѓународното право), сметаме дека со оглед на уставната можност за законска дискреција во уредувањето на ова прашање од страна на Собранието, членот не требаше да се укине. Намерата на законодавецот да оствари двојна превентивна политика (една е запретената казна сопред закон а другата е неможноста за помилување за делото) при определувањето кои кривични дела би биле изземени од можноста нивните сторители да бидат помилувани, односно да го нормира јавниот интерес на граѓаните и да го определи приоритеното степенување на општествената опасност по свое наоѓање, е право на законодавецот кое експлицитно извира од Уставот.

Исто така сметаме дека со укинатиот став 3 од член 1, не се повредува и уставното право на еднаквост на граѓаните од член 9 од Уставот на Република Македонија. Наспроти ставот наведен во Одлуката, сметаме дека кога се во прашање конкретните кривични дела, не се работи за различно третирање на лица кои имаат ист статус (осудени лица) и се наоѓаат во иста правна ситуација, бидејќи се работи за лица-сторители на различни кривични дела кои повлекуваат различна кривична одговорност, сообразна со природата на делото. Истовремено, сите сторители на овие конкретни кривични дела се меѓусебно еднакви, секој по себе во однос на конкретна група на дела, во нивната неможност да добијат помилување, што значи дека во рамките на сопствената група се истоветно односно еднакво третирани. Проблематизирањето на еднаквоста како оправдување за укинување на оваа одредба сметаме дека е беспредметна затоа што еднаквоста не е доведена во прашање. Имено, сметаме дека правото на помилување не е право кое треба еднакво да се даде на сите, туку тоа е само можност која зависи од проценката и милоста на Претседателот. Во духот на член 9 од Уставот, сметаме дека не се работи за право или слобода, за да се постави прашањето за нееднаквост или дискриминација, туку само за дискреционо право на Претседателот на Републиката.

По однос на укинатата одредба од член 1 став 4 што се однесува на неможноста Претседателот на Република Македонија да даде помилување на лице државјанин на Република Македонија кое издржува казна во Република Македонија, а е осудено со пресуда на меѓународен кривичен суд за кривични дела против човечноста и меѓународното право (член 403-422 од Кривичниот законик), сметаме дека во контекст на темелната вредност на владеење на правото мнозинството судии морале да го имаат предвид и член 8 алинеја 11 од Уставот, односно почитувањето на општоприфатените норми на меѓународното право за кои Република Македонија е обврзана со сите меѓународни конвенции кои ги има ратификувано и коишто се составен дел на домашниот правен поредок. И покрај тоа што во склад со меѓународните правни принципи и Кривичниот законик за ваквите дела предвидува незастарливост во кривичното гонење и застарувањето на казната (член 112), за укинувањето на оваа одредба Одлуката не дава никаков коментар. Затоа, сметаме дека постои не само загриженост, туку и реална можност за повреда на меѓународното јавно право со оваа Одлука заради идните правни последици кои таа ќе ги произведе.

Врзано со ова прашање, зачудува и отсуството на било какво образложение за касаторната интервенција на член 1 став 2 кој уредуваше дека „Претседателот на Република Македонија дава помилување и за кривични дела пропишани со кривичен закон на друга држава, доколку сторителот е македонски државјанин и казната ја издржува во Република Македонија врз основа на извршување на кривична пресуда на странски или на меѓународен суд, ако тоа е определено со меѓународен договор, или ако постои реципроцитет, или ако санкцијата ја изрече и домашниот суд според Кривичниот законик“, со оглед на неговата врзаност со член 121-а од Кривичниот законик, но и со сепак можните олеснителни околности за лицето-барател на помилување кои беа наведени во оваа одредба, а кои сега не постојат.

Одлуката не содржи образложение за укинувањето на член 2 (дополнување на член 1 кој подетално ги уредува видовите на помилување кои Претседателот би можел да ги даде), член 4 став 3 (дополнување на член 5, кој ја детализира постапката за упатување на молбата за помилување) и член 5 кој го уредува формирањето и приниципите за работа на Комисијата за помилување.

Во Одлуката не се наведени и причините заради кои е констатирана несогласност со Уставот на одредбите кои вршат допрецизирање на постапката за помилување, а тоа се член 6 став 2 и 3, член 7 став 3, член 8 и член 9. Во нив се прецизираат роковите за постапување на учесниците/органите и тоа во рок од 8 дена односно во рок од 30 дена за да се постигне брзина и ефикасност во постапката за помилување. Законот од 1993 го употребуваше терминот “веднаш“, но со законските измени се прецизира точни рокови за дејствување на казнено-поправната установа по приемот на молбата во рок од 8 дена да даде извештај за поведението на осуденикот, односно во рок од 30 дена судот молбата со сите списи да ги достави до Министерството за правда и потоа во рок од 30 дена до Претседателот на Републиката. Со оглед на природата на овие одредби и на материјата со која всушност се доуредуваат одредбите од законот од 1993, сметаме дека генералниот став на мнозинството судии врз база на кој овие одредби се укинати може идентично да кореспондира и со основниот закон.

Интересна е и констатацијата во Одлуката дека Кривичниот законик (член 114 став 1 и 2 и член 115) содржи идентична дефиниција за содржината на институтот помилување со член 2 од Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување, што значи постои идентично двојно законско регулирање на ова прашање, но и покрај тоа тој член е укинат заедно со другите одредби.

По однос на укинатиот член 5 (односно 5-а) каде се уредува формирањето, составот и бројот и начинот на работа на Комисијата за помилување, која е тело од техничко-помошен и советодавен карактер, сметаме дека законодавецот има уставно овластување да го уреди и ова прашање со закон, онака како што му наложува Уставот. Во системот на контрола и баланс на власта примарно определен помеѓу законодавецот и Претседателот, своја улога игра и Комисијата која со својата работа според закон, администрирајќи го процесот ја канализира волјата на Претседателот. Јасно е дека финалната одлука ја носи Претседателот додека Комисијата само ги подготвува предлозите за помилување. Во моментот, со оглед на укинатиот член 5, правната празнина ја покрива Одлуката за организација и делокруг на работа на Кабинетот на Претседателот на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија“ бр.30/2000), со која престанува да важи претходната Одлука за организација и делокруг на работа на Кабинетот на Претседателот на Република Македонија од 1991 година (“Службен весник на Република Македонија“ бр.57/1991) што повторно нема основ за формирање, според Законот за помилување од 1993 година. Овој основ беше предвиден единствено во укинатиот Закон за изменување и дополнување на законот за помилување. Дотолку повеќе што според компаративните согледувања во повеќе современи држави вакви комисии се предвидени се со цел дискреционото право на претседателот за помилување да не биде неограничено.

За илустрација, компаративните искуства кои се однесуваат на уставната рамка на помилувањето покажуваат извесно лимитирање на авторитетот кој го дава помилувањето. Интересен е примерот на Белгија, каде кралот го има дискреционото право да помилува, но уставот обезбедува лимитирање на тоа право и механизми на мониторирање за процесот на помилување. На пример, лицето сторител на кривично дело ако го осуди Врховниот суд, кралот не може да го помилува освен ако Парламентот не го побара тоа. Постојат различни постапки за помилување кои се разликуваат по однос на тоа дали помилуваното лице е обичен граѓанин или вршител на јавна функција. Во Швајцарија, помилувањето се регулира во уставот и кривичниот законик, но кога помилувањето го врши федералното собрание образложението за помилување бара аргументација која треба да е поелаборирана од вообичаените личните тешкотии (причини) на апликантот. Уставот на Шпанија му овозможува на кралот да помилува, но постојат ограничувања во ова негово овластување кои се уредуваат со закон, според кој Кралот не може да го помилува Претседателот или другите членови на владата ако се осудени за кривични дела. Во Уставот на Шпанија се наведува дека правото на помилување мора да се остварува во согласност со закон (член 62 i), а законот пак не дозволува општо, нелимитирано помилување. Со цел процесот да биде транспарентен, помилувањата се објавуваат во службен весник. Во случајот на Босна и Херцеговина помилување дава Претседателството, а член 3 од Законот за помилување наведува дека помилувањето не може да се даде за кривичните дела геноцид, воени злосторства и злосторства против човештвото.

Од наведените компаративни анализи и согледувања, се забележува тенденцијата во светот на ограничување на апсолутното дискреционо право на претседателот во помилувањето. Во одредни држави тоа се постигнува со предвидување на комисија за помилување, која има за цел административно ограничување на дискреционото право на претседателот за помилување, во други земји тоа се постигнува преку јавен увид и контрола со објавување на периодични и годишни извештаи за опсегот на помилувањата, а во некои други држави дури и со ограничување на видовите на кривични дела за кои би можело да се даде помилување. И на крајот, постојат земји каде може да се води и судски спор за одобрување или неодобрување на помилувањето.

Особено интересно е што со укинувачката интервенција на член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за помилување се враќа во примена член 11 од Законот за помилување кој уредува дека Претседателот на Републиката по исклучок може да дава помилување и без спроведување на постапка за помилување пропишана со овој закон кога тоа е од интерес за Републиката, или кога посебни околности што се однесуваат на личноста и на кривичното дело укажуваат дека е тоа оправдано. Преку укинувањето на измените на законот овој член повторно се враќа во сила, а тој овозможува Претседателот да помилува определено лице без воопшто да се спроведе законски пропишана постапка во случај тој да смета дека е оправдано.

Апсурдна и уставно неоправдана е и интервенцијата врз членови кои вршат терминолошки промени на членови од основниот текст на законот, како што се член 1 став 1 (зборот “закон“ се заменува со зборот “законик“), член 3 (зборовите “правосудство и управа“ се заменуваат со зборот “правда“, однесувајќи се на Министерството за правда), член 4 став 1 (зборот “Републиката“ се заменува со зборовите “Република Македонија“), член 7 став 1 (зборовите “правосудство и управа“ се заменуваат со зборот “правда“), член 11 (зборот “закон“ се заменува со зборот “законик“), член 12 (зборовите “правосудство и управа“ се заменуваат со зборот “правда“) како и член 13 кој уредува кога законот стапува во сила. Со оваа касаторна интервенција Уставниот суд ги враќа старите термини на државните институции кои не се повеќе во правниот поредок, а воедно со тоа се повредува и член 51 од Уставот.

Со оваа Одлука Уставниот суд директно го повредува начелото на поделба на власта од член 8 став 1 алинеја 4, проширувајќи ги ингеренциите на Претседателот кои се утврдени со Устав и закон. Законодавецот има право да го уреди ова прашање по свое наоѓање што го црпи од член 68 став 1 алинеја 2 и член 84 став 1 алинеја 9 од Уставот. Уставниот суд со донесената одлука не само што креира норма, туку навлегува во уставните овластувања на законодавецот за донесување на закони, со што излегува надвор од своите уставно утврдени надлежности. Уставниот суд кој е најповикан да го заштити Уставот, со оваа одлука самиот го повредува, со што се доведува во прашање владеењето на правото.

Судија на Уставниот суд
Д-р Наташа Габер-Дамјановска

Судија на Уставниот суд
Исмаил Дарлишта

Судија на Уставниот суд
Сали Мурати

Судија на Уставниот суд
Д-р Гзиме Старова

Одлука У.бр.19/2016

Leave a Reply