Решение У.бр.52/2011 и У.бр.76/2011

У.бр.52/2011 и У.бр.76/2011

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 27 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 25 јануари 2012 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 1 во деловите: „како и лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато“ и „како и лицето кое било носител на јавна функција“, член 2 став 1, член 5 точка 29 во делот:„и организации“, член 6 став 3, член 7 во делот: „и лицата кои биле носители на јавни функции, а кои не се починати“, член 10-а, член 10-б и член 12 став 3, член 30 став 1, член 32 и член 35-а алинеја 3 од Законот за определување дополнителен услов за вршење јавна функција („Службен весник на Република Македонија” бр. 14/2008, 64/2009 и 24/2011) и член 25 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија” бр. 24/2011).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 30 став 2 од Законот за определување дополнителен услов за вршење јавна функција („Службен весник на Република Македонија” бр. 14/2008, 64/2009 и 24/2011).

3. СЕ ОТФРЛА иницијативата за оценување на уставноста на член 42 од Законот означен во точка 2 на ова решение, како и на Законот во целина.

4. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на оспорените одредби означени во точка 1 од ова решение.

5. Според наводите во иницијативата на Стамен Филипов, оспорените одредби не биле во согласност со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија од член 8 став 1 алинеите 1, 3, 4 и 11, член 9, член 11, член 12 ставовите 1 и 3, член 13 став 1, член 14 став 1, член 18, член 23, член 25, член 51, член 52 став 4 и член 54 од Уставот.

Оспорениот законски дел од преодната и завршната одредба на член 42 од Законот, покрај тоа што бил во спротивност со наведените уставни одредби, бил во спротивност и со Одлуката на Уставниот суд на Република Македонија, У.бр. 42/2008 и У.бр.77/2008, со која е укинат член 2 став 1 во делот:„ до денот на влегување во сила на овој закон“ од Законот за определување на дополнителен услов за вршење јавна функција. Во врска со наведената одлука, со измените и дополнувањата на Законот, законодавецот во член 2 став 1 зборовите: „во периодот од“ ги заменил со зборовите:„ од периодот на“, на кој начин е вратен во правниот поредок веќе укинатиот законски дел со наведената одлука на Судот. При ова, требало да се има предвид дека член 42 од Законот, кој прво гласел: „Овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“, а ќе е применува пет години од денот на неговото влегување во сила“, со член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија” бр. 24/2011) бил изменет на начин што предвидувал примена на Законот:„десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на фактите“. Со таквиот начин на извршување на одлуката на Уставниот суд, законодавецот ја повредил одредбата на член 113 од Уставот, според која одлуките на уставниот суд се конечни и извршни. Со наведената измена на Законот со ништо не се менувала аргументацијата на законодавецот споредена со онаа пред Одлуката на Уставниот суд со која се укина можноста за лустрација на лицата по независноста на Република Македонија и по конституирањето на Република Македонија како суверена, самостојна и демократска држава.

Одредбата на член 35-а алинеја 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција од 2011 година била противуставна и особено штетна, затоа што лицата кои вршеле јавна функција, а не биле починати, во случај да не достават изјава во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на последната законска измена за несоработување со органите на државната безбедност, по автоматизам им се донесувало решение со кое се утврдува дека не ги исполнуваат условите за вршење на јавна функција. Тоа значело дека овие лица биле оневозможени да учествуваат во вршење на јавна функција во периодот до 2019 година и во исто време им се изрекувала и глоба дури во износ од 3.000 до 4.000 евра во денарска противвредност, што не било дозволено во правна држава. Дали тоа не значело одмазда против некогашните носители на јавни функции?

Бараната изјава од членовите 6 став 3, 25 и 35-а алинеја 3 од Законот била дискутабилна и од уставно-правен аспект, затоа што со ваквите законски одредби се повредувало достоинството на граѓаните, на начин што врз нив се вршел морален притисок и понижување да тврдат нешто за што веќе постои или не постои службена евиденција, што било спротивно на уставните постулати изразени во член 11 став 1, член 12 ставовите 1 и 3 и член 25 од Уставот. При одлучувањето по ова прашање, подносителот предлага да се има предвид и Одлуката на Уставниот суд, У.бр.237/2006, Одлуката У.бр. 11/2009 и Одлуката У.бр.42/2008.

Според подносителот, како е насловен, Законот требало да се однесува само и исклучиво за носителите на јавни функции во актуелниот демократски систем, со кој се ограничувал пристапот на таквите лица да вршат или да продолжат да вршат јавни функции, што било во интерес на целата заедница, а не на лицата кои некогаш биле носители на јавна функција, а не биле починати.

Понатаму, во иницијативата се наведува дека со оспорените законски одредби и делови се допуштало повратно дејство на Законот и негирање на постоење на демократски институции на државата по донесување на Уставот од 1991 година, со што се кршел член 52 став 4 од Уставот.
При одлучувањето за основаноста на оваа иницијатива, се предлага да се има предвид и фактот дека во Република Македонија бил донесен и Закон за постапување со досијеа за лица водени од службата за државна безбедност, а тоа значело дека наведениот закон, чија содржина била поврзана со прашањето за лустарција, бил исцрпен во примената.

Воедно, се предлага Судот да донесе решение за времена мерка за запирање од извршување на поединечни акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорените законски одредби, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Во иницијативата на Фондацијата Институт отворено општество Македонија (ФИООМ) се наведува дека со член 2 став 1 од оспорениот закон се определува единствено периодот од кога ќе се спроведува т.н. лустрација. Токму непостоењето на временска рамка со која изречно се определува до кога евентуалната евидентираност на лицата определени со Законот како соработници или тајни информатори на органите на државната безбедност ќе се смета за неисполнување на дополнителниот услов за кандидирање или за вршење на јавна функција, подразбирало дека опфатот на Законот ќе се однесува и во моментот на донесувањето, како и во периодот на неговата примена определен со член 42 од Законот. Со оспорената одредба законодавецот повторно донел решение со кое овозможува лустрацијата да се однесува на периодот по донесување на Уставот од 1991 година, кој е основа за донесување на низа закони со кои Македонија се придружи кон државите кои своите правни системи ги засноваат на принципите на меѓународното право, владеењето на правото и почитувањето на основните права и слободи на човекот и граѓанинот. Оспорениот закон, не само што ги негирал владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок втемелена со донесување на Уставот од 1991 година, туку директно ја оспорувал и работата на правосудните органи чија работа требало да обезбеди почитување на човековите права, односно да спречува нивно кршење или ограничување. Ова законско решение било во спротивност и со Одлуката на Уставниот суд, У.бр.42/2008, со која е укинат член 2 став 1 во делот:„ до денот на влегување во сила на овој закон“, со што се оневозможи лустрацијата да се спроведува за периодот по донесување на Уставот од 1991 година. Поради наведеното, се предлага Судот повторно да се повика на истото аргументирање и да утврди дека член 2 став 1 од оспорениот закон повторно овозможува лустрацијата да се однесува на периодот по 1991 година, што претставува повреда на начелото на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок, утврдено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Додавањето на зборот „ организации“ во точката 29 од член 5 од оспорениот закон, со која опфатот на лицата се протега и на вршителите на функции и овластувања во други организации и дејности и служби од јавен карактер регистрирани согласно со закон, повторно создавала услови за мешање на државата во работењето на здруженијата и фондациите (во согласност со Законот за здруженија и фондации и двата облици се подведувале под поимот организации) и оневозможување на правото на слободно здружување (член 20 од Уставот) и покрај фактот што Уставниот суд, со Одлуката У.бр.42/2008 го укина член 34 од Законот со кој се предвидуваше можност, но не и обврска, за здруженијата на граѓани, политичките партии и верските заедници да ги применуваат одредбите од Законот. Поради тоа, со оспорената законска одредба, повторно се вршело упад врз слободата на здружувањето, спротивно на член 20 од Уставот.

Со последните измени на оспорениот закон, се утврдувало дека дополнителниот услов за вршење на јавна функција, освен на носителите на јавни функции и кандидатите за носители на јавни функции, се однесува и на лица кои вршеле јавни функции, а кои не се починати. Предвидувањето на ваква обврска со член 1, член 2 став 1, член 6 став 3, член 7, член 10-а, член 10-б и член 12 став 3 од Законот, за лица кои ниту се носители на јвни функции или кандидати за носители на јавни функции, ниту во моментот на поднесување на изјавата до Комисијата за верификација на фактите знаат или можат да знаат дека ќе претендираат за вршење на јавна функција, ја ставало оваа група лица во понеповолна положба во поглед на сите други лица кои не се обврзани да дадат изјава, затоа што во моментот на објавата на Комисијата за доставување изјави, тие не знаеле или не можеле да знаат дали во периодот на примената на Законот ќе претендираат, односно ќе се јават како кандидати за вршење на јавна функција. Со наведените членови се правела дискриминација врз основа на општествена положба – поранешни функционери – што било спротивно на член 9 од Уставот. Понатаму, ограничувањата што биле предвидени со наведените членови во поглед на лицата кои се поранешни носители на јавни функции, а особено член 10-а став 3 од Законот според кој неподнесувањето на изјава од страна на овие лица значи неисполнување на дополнителниот услов се до примената на Законот, претставувало дискриминаторско ограничување на правата врз основа на општествена положба – поранешен функционер, што било спротивно на член 54 став 3 од Уставот, но и спротивно на член 23 од Уставот, затоа што биле оневозможени за понатамошно учество во вршењето на јавни функции. Доколку во целост би се анализирал членот 2 став 1 од Законот, ќе се сфатело дека станува збор за неповолно третирање на одредена група луѓе само заради нивната општествена положба, без притоа тие да имаат материјална основа за таков третман.

Со последната измена на оспорениот закон се утврдувала обврска за поднесување писмена изјава до Комисијата за верификација на фактите за основачите и вработените новинари, уредниците во трговско радиодифузно друштво и непрофитна радиодифузна установа кои имаат дозвола за вршење радиодифузна дејност и основачите и вработените во друштва од областа на печатот, адвокат, адвокатско друштво и медијатори (член 30 став 1). понатаму, со член 32 од Законот се утврдувало дека основачот на радиодифузно друштво и друштво од областа на печатените медиуми бил должен да предвиди дополнителен услов, во смисла на овој закон, за кандидатите за вработување, вработените во друштвото и другите ангажирани лица во внатрешните акти за систематизација на работните места или соодветните новинарски етички кодекси. Според подносителот на иницијативата, со наведените одредби се повредувал член 25 од Уставот, односно се ограничувало правото на приватност при вработување во приватниот сектор на лица кои биле евентуални поранешни соработници со органите на државната безбедност. Во оваа смисла, суштинско прашање било Судот да утврди дека медиумите се дел од чинителите на приватниот сектор (за разлика од адвокатската професија која со Уставот е дефинирана како јавна служба) и дека нивното дејствување е од суштествено значење за слободата на информирање и правото на луѓето да примаат информации. Оттука, медиумската област не требало да се третира како потенцијален загрозувач на јавната и државната безбедност или на заштитата на правата и слободите со другите (основи според кои со член 8 од Европската конвенција за човекови права се дозволува ограничување на правото на приватност), па поради тоа да се смета за дозволено ограничување на приватноста кое се прави со оспорените членови.

Понатаму, Судот требало да го разгледа загрозувањето на приватноста од аспект на дефинирање на поимот „приватност“ во бројните пресуди на Европскиот суд за човекови права (пресуди Niemietz v. Germany; Sidabras and Dziautas v. Litvanija).

Неуставноста на член 32 требало да се разгледува од аспект на широкиот опфат (сите вработени) врз кои се применуваат дополнителните услови што медиумот треба да ги пропише со подзаконски акт. Речиси неспорно било дека вработените од најниските редови на организациската структура на медиумот не може, само поради тоа што се вработени во одреден медиум, да придонесат кон загрозување на јавната и државната безбедност или на заштитата на правата и слободите на другите.

Поради наведеното, се предлага Судот да ги поништи оспорените одредби, но и да го поништи Законот во целина како неуставен, и покрај Одлуката на Судот, У.бр.42/2008. Ова затоа што според подносителот на иницијативата, евентуалното поништување или укинување на оспорените одредби ќе доведело до неможност Законот да се спроведува во пракса или ќе се спроведувал со огромна доза на несигурност. Особено, имајќи ја предвид досегашната имплементација на Законот, тој во целост се потпирал на волјата на органите на прогонот да дадат определени информации што ги поседуваат, при што всушност Законот ниту ја гарантирал точноста и сеопфатноста на тие информации, ниту реално се ценело дали определен т.н. информатор или соработник навистина учествувал во дејствија со кои се кршеле човековите права поради идеолошки причини или само соработувал со службите. Поради доцното донесување на овој закон, се смета дека работата на Комисијата за верификација на фактите во натамошниот период ќе била беспредметна и самото постоење на Комисијата и Законот не било пропорционално со потребите на едно демократско општество.

Воедно, се предлага Судот да донесе решение за времена мерка за запирање од извршување на поединечни акти и дејствија донесени, односно преземени врз основа на оспорените законски одредби, бидејќи со нивното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Во иницијативата поднесена од д-р Мирјана Начевска и Стамен Филипов се оспорува уставноста на Законот во целина, затоа што спротивно на член 23 од Уставот, предвидувал ограничување на правото на секој граѓанин да врши јавна функција; затоа што примената на Законот по однос на лице избрано во научно-наставно, научно, соработничко и стручно звање во државна и приватна високообразовна установа, вработени во јавен радиодифузен сервис, нотар, извршител, адвокат и медијатор, што се категории кои претставуваат занимања односно професионални дејности според националната класификација на дејности, била спротивна на член 9 и член 32 од Уставот; затоа што решението на Комисијата за верификација на факти дека одредено лице не го исполнува дополнителниот услов за вршење на јавна функција, во суштина претставувало забрана за вршење на дејност како главна казна изречена од комисија како тело на Владата, иако според Кривичниот законик таква казна можел да изрече само суд и тоа како споредна казна и за определено време, со што се повредувале член 9 и член 13 од Уставот; затоа што примената на Законот во пракса значело и потполно рушење на правниот поредок и правната сигурност гарантирани со член 8 од Уставот (Законот овозможувал одземање на звањето редовен професор стекнато согласно Законот за високото образование, кое се задржувало доживотно, иако во ниеден закон не било предвидено одземање на истото од никакви причини); затоа што забраната за вршење дејност претставувала казна која ја изрекува Комисијата за дело кое не било кривично дело во моментот на сторувањето, што било спротивно на член 14 од Уставот; затоа што луѓето кои ќе изгубат право на вршење на јавна функција согласно Законот ( без одредување факти кои чинат одредено кривично дело и со изрекување споредна казна која следи само доколку се утврди вина за конкретно кривично дело), се ставале во подредена положба во однос на сите други луѓе кои ќе бидат осудени и ќе го изгубат правото за вршење дејност согласно Кривичниот законик, што било спротивно на член 9 од Уставот; затоа што во жалбената постапка пред суд (по тужба на „лустрираниот“), човекот чија изјава не била прифатена требало да докажува дека не е виновен (товарот на докажување паѓал на „лустрираниот“), наместо во контрадикторна постапка пред независен суд да се докаже нечија вина (согласно член 13 од Уставот); затоа што Законот ги опфатил и лицата кои воопшто не можат да бидат кандидати за носители или носители на јавна функција, како на пример, лицето кое некогаш било носител на јавна функција, а кое не е починато, а сега има, на пример 90 години; затоа што Законот се однесува и на периодот по 1991 година, и покрај Одлуката на Уставниот суд која јасно ја укина таквата можност, што води кон негирање на член 108 од Уставот, според кој Уставниот суд на Република Македонија е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста; затоа што Законот бил во спротивност со Меѓународниот пакт за граѓанските права и политичките права на Обединетите нации, усвоен во 1966 година, кој Република Македонија го ратификуваше со актот на сукцесија во 1994 година, што е спротивно на член 8 став 1 алинеја 11 и член 118 од Уставот.

Подносителите предлагаат Уставниот суд оваа иницијатива да ја разгледува во исто време со иницијативата поднесена од Стамен Филипов на 14 март 2011 година (првоизложена во оваа рубрика), како и предлагаат Уставниот суд, по поведување на постапка за оценување на Уставноста на Законот, истиот да го поништи.

Воедно, до донесување на одлуката, се предлага Уставниот суд да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на Законот, бидејќи со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

6. Судот на седницата утврди дека според член 1 на Законот за определување на дополнителен услов за вршење на јавна функција, со овој закон се определува дополнителен услов за лице кандидат за носител или носител на јавна функција, како и лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато, изборна или во државна и јавна служба или во јавна дејност или друго јавно овластување (во натамошниот текст: кандидат за носител или носител на јавна функција, како и лицето кое било носител на јавна функција) и за други работи од јавен интерес и дејности на правни лица; се уредува основањето и надлежноста на Комисијата за верификација на факти (во натамошниот текст: Комисијата) и се уредува постапката за верификација и проверка на факти пред Комисијата и судот за утврдување несоработка со органите на државната безбедност и правните последици од таквата соработка.

Според член 2 став 1 од Законот, лицето кандидат за носител или носител на јавна функција, како и лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато (во натамошниот текст: лице опфатено со овој закон), кое од периодот на донесувањето на Декларацијата на Антифашистичкото собрание на народното ослободување на Македонија – АСНОМ за основните права на граѓанинот на Демократска Македонија на Првото заседание на АСНОМ на 2 август 1944 година, не е евидентирано во досиејата на органите на државната безбедност на Република Македонија и цивилните и армиските органи на државната безбедност на СФРЈ како таен соработник или таен информатор при оперативно прибирање известувања и податоци (во натамошниот текст: информации) што биле предмет на обработка, чување и користење од органите на државната безбедност, во облик на автоматизирани или рачни збирки на податоци и досиеја, оформени и водени за одредени лица, со кои се кршени или ограничувани основните права и слободи на граѓаните од политички или идеолошки причини, го исполнува дополнителниот услов за кандидирање или за вршење јавна функција.

Согласно член 5 точка 29 од Законот, лица опфатени со овој закон се вршителите на функции и овластувања во други организации и дејности и служби од јавен карактер регистрирани согласно со закон.

Според член 6 став 3 од истиот закон, лицето од членот 5 на овој закон, кое било носител на јавна функција, а кое не е починато, е должно да поднесе писмена изјава заверена кај нотар до Комисијата со која изјавува дека не соработувал со органите на Државната безбедност од периодот определен со членот 2 став (1) од овој закон.

Согласно член 7 од овој закон, лицата кандидати за носители, носители на јавни функции и лицата кои биле носители на јавни функции, а кои не се починати кои поднесуваат изјава, согласно со одредбите на овој закон во поглед на постапката за верификација на фактите пред Комисијата, се ослободени од обврската за чување државна, службена, воена или деловна тајна, како и строго доверлива, доверлива и интерна информација за која дознале во текот или по повод соработката со органите на државната безбедност.

Според член 10-а од Законот, Комисијата по службена должност, веднаш и без расправа, со решение го утврдува неподнесувањето на писмената изјава на лицето кое било носител на јавна функција (став 1). Решението од ставот 1 на овој член Комисијата е должна веднаш, а најдоцна во рок од три дена, да го достави до Собранието на Република Македонија, Владата на Република Македонија и Државната изборна комисија (став 2). Лицето кое било носител на јавна функција, за кое Комисијата донела решение со кое е утврдено неподнесувањето на писмената изјава, не го исполнува дополнителниот услов за кандидирање за носител на јавна функција, во периодот на примената на овој закон (став 3).

Согласно член 10-б од истиот закон, Комисијата по службена должност врши проверка на фактите заради утврдување несоработка со органите на државната безбедност и правните последици од таквата соработка за лицето кое било носител на јавна функција, а не доставило писмена изјава согласно со членовите 6 став 3 и 25 на овој закон.

Според член 12 став 3 од Законот, постапката за утврдување на вистинитоста на изјавата на лице кое било носител на јавна функција, а кое не е починато, Комисијата е должна да ја поведе во рок од 15 дена од денот на приемот на изјавата.

Согласно член 30 став 1 од Законот, обврска за поднесување писмена изјава до Комисијата, во смисла на овој закон, имаат и основачи и вработени новинари, уредници во трговско радиодифузно друштво и непрофитна радиодифузна установа кои имаат дозвола за вршење радиодифузна дејност и основачи и вработени во друштва од областа на печатот, адвокат, адвокатско друштво и медијатор во рокот определен во членот 6 став 4 на овој закон. Според став 2 на истиот член, обврската за поднесување писмена изјава до Комисијата, при основање и вработување лицата од ставот 1 на овој член во трговско радиодифузно друштво и непрофитна радиодифузна установа кои имаат дозвола за вршење радиодифузна дејност и при основање и вработување во друштва од областа на печатот, настапува со почетокот на постапката за регистрација и конкурирање.

Според член 32 од овој закон, основач на радиодифузно друштво и друштво од областа на печатените медиуми е должен да предвиди дополнителен услов, во смисла на овој закон, за кандидатите за вработување, вработените во друштвото и другите ангажирани лица во внатрешните акти за систематизација на работните места или соодветни новинарски етички кодекси.

Според член 35-а алинеја 3 од Законот, глоба во износ од 3.000 до 4.000 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на лицето кое било носител на јавна функција, ако не поднесе писмена изјава заверена кај нотар до Комисијата, во рокот пропишан со членот 25 од овој закон.

Согласно член 42 од истиот закон, овој закон влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”, а ќе се применува десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на фактите.

Судот, исто така, утврди дека според член 25 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија, бр. 24 од 25.02.2011 година), лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато, е должно да поднесе писмена изјава заверена кај нотар до Комисијата, согласно со овој закон во рок од 30 дена од денот на влегувањето во сила на овој закон.

7. Согласно член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, претставуваат темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 23 од Уставот, секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Согласно член 25 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира почитување и заштита на приватноста на неговиот личен и семеен живот, на достоинството и угледот.

Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, a сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Собранието на Република Македонија, согласно своите надлежности утврдени во член 68 од Уставот, со закон ги уредува областите во општествениот живот. Во таа смисла, Собранието го има донесено Законот за определување дополнителен услов за вршење јавна функција, со кој се определува дополнителен услов за лице кандидат за носител или носител на јавна функција, изборна или во државна и јавна служба или во јавна дејност или друго јавно овластување и за други работи од јавен интерес и дејности на правни лица; се уредува основањето и надлежноста на Комисијата за верификација на факти и се уредува постапката за верификација на факти пред Комисијата и судот за утврдување несоработка со органите на државната безбедност и правните последици од таквата соработка.

Уставниот суд на Република Македонија, со Одлука У.бр.42/2008 и У.бр.77/2008 („Службен весник на Република Македонија“ бр. 45/2010), оцени дека временскиот опфат на Законот, утврден во член 2 од Законот, според кој лустрацијата, освен да ги опфаќа поединците кои ги кршеле или ограничувале основните права и слободи на граѓаните од политички или идеолошки причини, заради остварување на материјална корист или погодности при вработување или напредување во службата во претходниот општествено-политички систем, кој се засновал на еднопартиско владеење и правен систем кој овозможувал жртвите да не можеле да ги остварат своите права, а извршителите да не можеле да бидат соодветно казнети, предвидува лустрацијата да се протега и на периодот по 1991 година, кога е донесен актуелниот Устав на Република Македонија, кога е изграден демократски систем врз основа на поделба на власта, кој во својата основа ги има вградено заштитата на човековите права и слободи, како темелна вредност на уставниот поредок, врз која основа се изградени нормативни правила и институции за заштита на поединечните човекови права и слободи, нема уставна оправданост. Ова затоа што со актуелниот Устав на Република Македонија се дадени основите за изградба на демократско општество во кое владеењето на правото и заштитата на човековите права и граѓански слободи се издигнати на ниво на темелни вредности на уставниот поредок, поради што опфатот и на овој период со Законот всушност значи негирање на вредностите и институциите изградени во Република Македонија во согласност со актуелниот Устав и доведување под сомнение на функционирањето на правниот систем, односно владеењето на правото, како темелна вредност на сегашниот општествено политички систем. Тргнувајќи од сфаќањето дека актуелниот Устав на Република Македонија треба да биде основата во однос на која ќе се врши лустрацијата на поединците кои се опфатени со Законот, односно дека со лустрацијата треба да се заштитат вредностите што ги утврдува овој устав, Судот оцени дека определбата во Законот, лустрацијата да се однесува и на периодот по 1991 година, кога е донесен овој устав, до донесувањето на Законот, во суштина води кон негирање на вредностите и институциите изградени во Република Македонија во согласност со овој устав, што води до повреда на начелото на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок, поради што го укина член 2 став 1 во делот: „до денот на влегување во сила на овој закон“ од Законот за определување дополнителен услов за вршење јавна функција („Службен весник на Република Македонија” бр. 14/2008 и 64/2009).

По донесувањето на наведената одлука на Уставниот суд, Собранието на Република Македонија донесе Закон за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија“, бр. 24/2011). Во образложението за неговото донесување е наведено дека се врши доуредување на веќе воспоставената законска рамка со која се уредува определувањето на дополнителен услов за лице кандидат за носител или носител на јавна функција, изборна или во државна и јавна служба или во јавна дејност на правни лица, а согласно Одлуката на Уставниот суд на Република Македонија, У.бр.77/2008. Понатаму, во образложението се наведува дека согласно наведената одлука на Уставниот суд, Законот всушност само го определувал почетниот датум од кој Комисијата за верификација на факти ќе требало да проверува дали некој бил соработник со органите на државната безбедност, па тргнувајќи од правилото дека ако во законот не е определен временскиот период на спроведување на одредено дејствие, тогаш дејствието се спроведувало заклучно со денот на примената на законот, со предложениот закон се прецизирало дека дополнителниот услов за кандидирање или вршење на јавна функција го исполнувале лицата кандидати за носител или носител на јавна функција кое од периодот на донесување на Декларацијата на Антифашистичкото собрание на народносто ослободување на Македонија – АСНОМ за основните права на граѓанинот на Демократска Македонија на Првото заседание на АСНОМ на 2 август 1944 година до денот на примената на Законот за определување на дополнителен услов за вршење јавна функција, не било евидентирано како соработник со органите на државната безбедност.

Во текстот на Законот, ова образложение е операционализирано на начин што во член 2 став 1 , зборовите „во периодот од“ се заменети со зборовите „ од периодот на“. Анализата на овие одредби укажува дека со наведените законски измени, законодавецот го прецизирал моментот од кога ќе се врши процесот на лустрација, кој не беше спорен ни пред измените, но не го определил периодот (временскиот опфат) за кој треба да се однесува лустрацијата, како клучно прашање поврзано со уставноста на овој процес.

Во ваква ситуација, уставно-правно оправдано и можно е во примената на Законот, да се почитува Одлуката на Уставниот суд со која е укината можноста лустрацијата да се спроведува за периодот по донесување на Уставот од 1991 година, која одлука е конечна и извршна, што би било во функција на обезбедување на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија. Тоа би значело дека моментот на влегување во сила на Уставот ( денот на прогласувањето на Уставот од Собранието на Република Македонија – 17 ноември 1991 година) е крајниот датум до кој може да се врши процесот на лустрација. Меѓутоа, доколку овој датум, без конкретизација на тоа прашање од страна на законодавецот (особено имајќи предвид дека се извршени измени на Законот во поглед на временскиот опфат на лустрацијата по донесувањето на Одлуката на Уставниот суд), биде прифатен како датум до кој ќе се спроведува процесот на лустрација, присутен е ризикот тоа да се сфати како Уставниот суд да ја преземал улогата на законодавец и тој да го определува временскиот опфат на лустрацијата, што не е негова надлежност според Уставот.

Од друга страна, недореченоста и неопределеноста во Законот на периодот за кој може да се врши лустрација, особено имајќи го предвид образложението за донесување на овие законски измени, остава сомнеж и можност временскиот опфат на лустрацијата да се протега до денот на примената на Законот (според член 42 од Законот, тој ќе се применува десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на фактите), што значи и за периодот по донесувањето на Уставот од 1991 година, што уставно не е дозволено и за кое прашање Уставниот суд веќе се произнел со своја одлука која е конечна и извршна.

Оттука, според Судот, член 2 став 1 од Законот на недоволно јасен и прецизен начин го определува периодот за кој треба да се однесува лустрацијата, кое прашање е суштинско за самиот процес на лустрација, поради што не го задоволува критериумот на јасна и прецизна норма која е нужен елемент за обезбедување на владеењето правото. Ова од причина што создадената норма треба да биде лесно разбирлива и за оној што ја креирал, но исто така и за оние што ја применуваат и оние на кои се однесува, а во овој случај тоа е една широка популација на граѓани кандидати или носители на јавни функции.

Освен тоа, недефинираноста на крајниот рок за кој треба да се однесува лустрацијата, ги става во нееднаква положба граѓаните опфатени со овој процес. Имено, наместо периодот за лустрација да е јасно определен и единствен за сите лица на кои се однесува, независно кога е донесено решението за верификација од страна на Комисијата, произлегува дека периодот на лустрација, односно крајниот рок за проверка, зависи од датумот кога Комисијата го донела решението за тоа дали лицето го исполнува дополнителниот услов за вршење на јавна функција, кој со оглед на големиот број лица кои имаат обврска за поднесување на изјава за несоработка со органите на државната безбедност, објективно се протега на десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на факти, односно 2019 година. Тоа би значело дека за некои лица периодот на лустрација завршил во 2010 година, кога е донесено решението од страна на Комисијата, за други 2011 година, а за некои ќе заврши во 2019 година, до кога е определена примената на Законот.

Тргнувајќи од наведеното, Судот основано го постави прашањето за согласноста на член 2 став 1 од Законот со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот.

8. Со последните законски измени, кругот на лица за кои важи дополнителниот услов за вршење на јавна функција е проширен и ги опфаќа и лицата кои биле носители на јавна функција, а кои не се починати (член 1 и член 2 од Законот), во која смисла за оваа категорија граѓани се пропишува обврска за доставување изјава за несоработка со органите на државната безбедност (член 6 став 3 од Законот и член 25 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2011), со цел да се утврди дали го исполнуваат дополнителниот услов за вршење на јавна функција и се пропишува прекршочна санкција доколку не поднесат таква изјава (член 35-а од Законот). Исто така, се пропишува постапката пред Комисијата за верификација на факти во врска со изјавите на поранешните носители на јавна функција (членови 7, 10-а, 10-б и 12 став 3 од Законот).

Во одговор на покренатото прашање дали ваквото законско решение има уставна основа, Судот го имаше предвид следното:

Според ставот на Судот искажан по повод уставно-судската анализа на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција (Решение У.бр.42/2008 и У.бр.77/2008), легитимно право на законодавецот е да пропише посебни услови за вршење на определени јавни функции, таксативно утврдени во Законот (член 5), при што негово право е да ја цени основаноста и оправданоста на условите кои ги пропишува со цел да се обезбеди и заштити јавниот интерес, во која смисла е и пропишаниот дополнителен услов кој значи исклучување од правото на вршење на тие функции на лицата за кои претходно се потврдило дека со своето однесување директно или индиректно учествувале во ограничување и повреда на основните слободи и права на граѓаните, од политички или идеолошки причини, заради остварување материјална корист или погодности при вработување или напредување во службата. Пропишувањето на ваквиот посебен услов, како гаранција за имплементација на уставните одредби за заштита на основните човекови права и слободи, според Судот, е во согласност со одредбата од член 23 од Уставот, од причина што Уставот не ги пропишува условите за здобивање на јавна функција, од каде произлегува дека ваквата функција може да се добие само под услови пропишани со закон. Поради тоа Судот оцени дека пропишувањето на дополнителниот услов за вршење јавна функција претставува операционализирање на уставните определби дека сите граѓани се еднакви пред Уставот и законите и дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Тргнувајќи од наведеното, според Судот, основано се поставува прашањето дали поранешните носители на јавни функции, кои не се починати, само поради фактот дека се поранешни носители на јавни функции, треба да подлежат на процес на лустрација и која е целта на нивното лустрирање во смисла на Законот кој по својата суштина треба да се однесува само на носителите на јавни функции во актуелниот демократски систем и со кој се ограничува пристапот на такви функции на лицата за кои претходно се потврдило дека со своето однесување директно или индиректно учествувале во ограничување и повреда на основните слободи и права на граѓаните, од политички или идеолошки причини, заради остварување материјална корист или погодности при вработување или напредување во службата, што е во интерес на целата заедница. Ова затоа што доколку поранешните носители на јавни функции повторно се најдат во ситуација да бидат кандидати за носители на јавна функција, според Законот, тие секако ќе подлежат на обврска за поднесување на изјава за несоработка со органите на државната безбедност, заедно со сите други кандидати, што има своја оправданост како мерка која е во насока на обезбедување и заштита на јавниот интерес. Но, доколку тие нема да бидат повторно кандидати или носители на јавни функции, како впрочем и многу други граѓани кои, за разлика од поранешните носители на јавни функции, немаат обврска да подлежат на процес на проверка, останува нејасно која е потребата да се утврди дали го исполнуваат дополнителниот услов за вршење на јавна функција, односно која е смислата на нивната лустрација, имајќи предвид дека лустрацијата значи процес на справување со минатото, со цел да се одбележат и отстранат можностите за натамошно кршење на човековите права во актуелниот општествено политички систем, односно целта на лустрацијата е заштита на иднината, а не справување со минатото, само по себе.

Поради наведеното, пред Судот основано се постави прашањето дали пропишаната обврска за поднесување на изјави за несоработка со органите на државната безбедност, на поранешните носители на јавни функции, кои не се починати, а кои воопшто не се кандидати или носители на јавни функции во актуелниот општествен систем, води кон повреда на нивниот морален интегритет и достоинство заштитени со Уставот, без основ и потреба, дали со тоа ги дискриминира и става во нееднаква положба со другите граѓани и дали тоа е во согласност со владеењето на правото и еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите.

Оттука, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 1 во деловите: „како и лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато“ и „како и лицето кое било носител на јавна функција“, член 2 став 1 во делот:„ како и лицето кое било носител на јавна функција, а кое не е починато“, член 6 став 3, член 7 во делот: „и лицата кои биле носители на јавни функции, а кои не се починати“, член 10-а, член 10-б и член 12 став 3 и член 35-а алинеја 3 од Законот, како и член 25 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2011) со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 11 и член 25 од Уставот.

9. Со член 6 од Законот за изменување и дополнување на Законот за определување дополнителен услов за вршење на јавна функција („Службен весник на Република Македонија“ бр. 24/2010), член 5 точка 29 од Законот е дополнет со зборот:„организации“. Имајќи предвид дека со член 5 од Законот се определува кругот на лица опфатени со овој закон, со последното дополнување на Законот произлегува дека со лустрацијата треба да бидат опфатени и организациите регистрирани согласно со закон.

При ваква ситуација, се поставува прашањето дали со наведеното дополнување на Законот, законодавецот повторно определува дека вршителите на функции и овластувања во здруженијата на граѓаните и фондациите треба да подлежат на лустрација, овојпат задолжителна, иако Уставниот суд, со Одлуката У.бр.42/2008 и У.бр.77/2008 го укина член 34 од Законот, со кој, меѓу другото, се пропишуваше можност дополнителниот услов за вршење на јавна функција да се однесува и за лицата кои членуваат во здруженија на граѓани и фондации. Во оваа своја одлука, Судот оцени дека пропишувањето можност со член 34 став 2 од Законот, обврската за давање изјава, односно дополнителниот услов за вршење на јавна функција да се однесува и за лицата кои членуваат во здруженија на граѓани и фондации, значи инволвирање на државата во нивното работење, со што се надминуваат уставните гаранции на слобода на граѓаните на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања, поради што ја укина оваа можност како несогласна со член 20 од Уставот.

Во одговор на ова прашање, Судот го имаше предвид следното:

Според член 3 од Законот за здруженија и фондации („Службен весник на Република Македонија, бр. 52 од 16.04.2010 година), со кој се дефинира значењето на одделните изрази употребени во овој закон, „Организација” е секое здружение, фондација, сојуз, како и секој организационен облик на странска организација, како и друга форма на здружување, регистрирани согласно со одредбите на овој закон.

Тргнувајќи од наведеното, произлегува дека здруженијата, фондациите, сојузите, како и секој организационен облик на странска организација, како и друга форма на здружување, се организации регистрирани согласно овој закон, што значи дека вршителите на функции и овластувања во овие организации спаѓаат во кругот на лица опфатени со член 5 точка 29 од Законот за определување на дополнителен услов за вршење на јавна функција.

Анализата на оваа одредба покажа дека со наведеното дополнување на Законот, законодавецот повторно определува дека вршителите на функции и овластувања во здруженијата на граѓаните и фондациите треба да подлежат на лустрација, овојпат задолжителна, иако Уставниот суд, со Одлуката У.бр.42/2008 и У.бр.77/2008 го укина член 34 од Законот, со кој, меѓу другото, се пропишуваше можност дополнителниот услов за вршење на јавна функција да се однесува и за лицата кои членуваат во здруженија на граѓани и фондации, како несогласна со член 20 од Уставот, што несомнено повторно укажува на непочитување на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

10. Според член 30 став 1 од Законот, обврска за поднесување писмена изјава до Комисијата, во смисла на овој закон, имаат и основачи и вработени новинари, уредници во трговско радиодифузно друштво и непрофитна радиодифузна установа кои имаат дозвола за вршење радиодифузна дејност и основачи и вработени во друштва од областа на печатот, адвокат, адвокатско друштво и медијатор во рокот определен во членот 6 став 4 на овој закон.

Според член 32 на истиот закон, основач на радиодифузно друштво и друштво од областа на печатените медиуми е должен да предвиди дополнителен услов, во смисла на овој закон, за кандидатите за вработување, вработените во друштвото и другите ангажирани лица во внатрешните акти за систематизација на работните места или соодветни новинарски етички кодекси.

Наведените законски одредби се оспоруваат, затоа што со нив се ограничувало правото на приватност при вработување во приватниот сектор на лица кои се евентуални поранешни соработници со органите на државната безбедност, со што се повредувал член 25 од Уставот.

Според Судот, ваквите наводи во иницијативата се основани. Имено, кругот на лица опфатени со овие одредби ја надминува рамката на лица на кои треба да се однесува процесот на лустрација, дефинирани со член 1 од Законот, од причина што подразбира ограничување на правото на приватност при вработување на овие лица во приватниот сектор и особено што широкиот опфат на лицата (сите вработени) на кои треба да се примени дополнителниот услов очигледно ги опфаќа и вработените во тој приватен сектор кои воопшто немаат пристап до јавна функција и немаат можност за загрозување на јавната и државната безбедност или на заштитата на правата и слободите на другите.

Поради наведеното, пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на член 30 став 1 и член 32 од Законот со член 25 на Уставот.

11. Според Судот, одредбата во член 30 став 2 од Законот, според која, обврската за поднесување писмена изјава до Комисијата, при основање и вработување лицата од ставот 1 на овој член во трговско радиодифузно друштво и непрофитна радиодифузна установа кои имаат дозвола за вршење радиодифузна дејност и при основање и вработување во друштва од областа на печатот, настапува со почетокот на постапката за регистрација и конкурирање, претставува одредба која самостојно не опстојува и чија правна судбина е поврзана со судбината на ставот 1 во овој член, поради што оцени дека не се исполнети условите за поведување на постапка за оценување на нејзината согласност со член 25 од Уставот.

12. Според член 28 алинеите 1 и 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето или ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Наводите во иницијативата дека оспорениот член 42 од Законот, во делот:„ а ќе се применува десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на фактите“ не бил во согласност со наведените уставни одредби, но и со Одлуката на Уставниот суд У.бр. 42/2008 и У.бр.77/2008 со која е укинат член 2 став 1 во делот:„ до денот на влегување во сила на овој закон“ од Законот, Судот ги оцени како неосновани.

Имено, член 42 од Законот, вклучително и оспорениот дел од оваа одредба, не ја промениле својата содржина со последните измени на Законот, извршени по донесувањето на наведената одлука на Уставниот суд, поради што Судот не го прифати наводот во иницијативата дека оспорената одредба била спротивна на наведената одлука на Уставниот суд. Особено што Уставниот суд ја ценел уставноста на оспорениот член 42 од Законот, при што со Решение У. бр. 42/2008 и У.бр.77/2008 оценил дека со оспорениот член, јасно е утврдено дека Законот влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија” и дека ќе се применува десет години од денот на изборот на составот на Комисијата за верификација на фактите. Судот оценил дека ваквото законско решение е во согласност со уставната определба од член 52 став 1 од Уставот според која законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила, поради што не го поставил прашањето за согласноста на оспорениот закон со член 52 од Уставот.

Оспорениот член 42 од Законот го определува периодот во кој Комисијата ќе работи за да го спроведе процесот на лустрација, а не го определува временскиот опфат за кој треба да се однесува лустрацијата, поради што Судот оцени дека нема аргументи за промена на ставот на Судот по однос на уставноста на решението во член 42 од Законот и дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата во овој дел.

Во однос на наводите во иницијативите со кои се оспорува уставноста на Законот во целина, Судот имаше предвид дека со Решение У.бр. 42/2008 и У.бр.77/2008, не повел постапка за оценување на уставноста на Законот за определување на дополнителен услов за вршење на јавна функција, во целина, тргнувајќи од фактот дека уставна надлежност на законодавната власт е вршењето на законодавната функција и дека законодавецот имал уставна основа со закон да уреди одредено прашање од сферата на општественото живеење, за кое оценил дека е потребно и оправдано да се уреди посебно, односно да утврди нормативни претпоставки за тоа извршителите на прекршувањата на човековите права во претходниот политички систем, да не бидат носители на јавни функции во сосема друг, демократски систем, во која смисла и го донел оспорениот закон. Поради тоа Судот оценил дека пропишувањето на дополнителниот услов за вршење јавна функција претставува операционализирање на уставните определби дека сите граѓани се еднакви пред Уставот и законите и дека секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции.

Имајќи предвид дека Уставниот суд веќе ја ценел уставноста на Законот во целина и одлучил да не поведе постапка за оценување на уставноста на Законот во целина, Судот оцени дека нема аргументи за промена на овој став на Судот и дека се исполнети условите од член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на иницијативата во овој дел.

Во однос на наводите во една од иницијативите, дека Законот во целина бил во спротивност со Меѓународниот пакт за граѓанските и политичките права на Обединетите нации, кој е ратификуван од страна на Република Македонија со што станал дел од нејзиниот правен поредок, сметаме дека треба да се има предвид член 110 алинеја 1 од Уставот, каде што јасно и недвосмислено е утврдено дека Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот, од каде произлегува дека Судот нема надлежност да ја цени согласноста на законите со меѓународните договори, независно дали се ратификувани во согласност со Уставот. Поради тоа, сметаме дека се исполнети условите од член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република македонија, за отфрлање на иницијативата во тој дел.

13. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1, 2 и 3 од ова решение.

14. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.52/2011
У.бр.76/2011
25 јануари 2012 година

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски

Leave a Reply